Richting geven op prioriteiten

> Prioriteit 1 Ruimte voor klimaatadaptie en energietransitie
> Prioriteit 2 Duurzaam economisch groeipotentiaal
> Prioriteit 3 Sterke en gezonde steden en regio's
> Prioriteit 4 Toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied

De opgaven die voortkomen uit de nationale belangen van het Rijk zijn vertaald in vier integrale prioriteiten. We maken ruimte voor klimaatadaptatie en energietransitie. We bevorderen duurzaam economisch groeipotentieel. We zorgen voor sterke en gezonde steden en regio’s. En we stimuleren een toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied. Om beleidskeuzes te helpen maken hanteren we een omgevingsinclusieve benadering en drie afwegingsprincipes.

Omgevingsinclusief beleid: afwegingsprincipes

Niet alles kan en niet alles kan overal. De druk vanuit allerlei sectoren (wonen, landbouw, natuur, water, luchtvaart, bereikbaarheid, duurzame economie, energie & klimaat, defensie) op de fysieke leefomgeving loopt op, zowel in boven- als ondergrond (en soms ook in de lucht). De oplopende druk op de fysieke leefomgeving vraagt om scherpe en fundamentele keuzes. Alleen zo kunnen we in de toekomst een herkenbare, gezonde en veilige leefomgeving en ruimte voor verdere groei van onze welvaart realiseren, in ons hele land. Steeds duidelijker wordt dat genoemde opgaven alleen aangepakt kunnen worden als we het potentieel van heel Nederland benutten en bij alle keuzes in samenhang naar boven- én ondergrond kijken. Dit betekent niet dat overal hetzelfde moet gebeuren. Wel dat overheden dezelfde afwegingsprincipes hanteren.

Centraal in de te maken afwegingen tussen belangen staat een evenwichtig gebruik van de fysieke leefomgeving in zijn volledige omvang (boven- en ondergrond). In het Rad van de Leefomgeving[1] zijn deze afwegingen verbeeld en verbonden aan verschillende aspecten van de fysieke leefomgeving. Het rad weerspiegelt de integrale opvatting uit de Omgevingswet van het begrip fysieke leefomgeving en benadrukt de noodzakelijke integraliteit van afwegingen. Het belangrijkste spanningsveld in die afwegingen is dat tussen beschermen en ontwikkelen.

Doel van de Omgevingswet is namelijk het bereiken van een balans tussen: ‘(a) bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit en (b) doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke behoeften’. Deze dubbele doelstelling uit de Omgevingswet is vertaald in een omgevingsinclusieve benadering van de leefomgeving: ontwikkeling van de leefomgeving gaat samen met versterking van te beschermen waarden als gezondheid, landschap, waterveiligheid, natuur, cultureel erfgoed, leefomgevingskwaliteit en milieukwaliteit. Veiligheid, gezondheid en duurzaamheid zijn basale randvoorwaarden voor alle maatschappelijke activiteiten zoals bedrijfsmatige activiteiten, de energietransitie en de woningbouw.

Beschermen en ontwikkelen sluiten elkaar niet per definitie uit en kunnen elkaar zelfs versterken. De omgevingsinclusieve benadering beoogt de kansen die het combineren van ontwikkelen en beschermen met zich meebrengen optimaal te benutten. Dit vraagt om een zorgvuldige afweging, waarbij het voorkomen van schade aan genoemde aspecten altijd zwaar moet wegen.  Pas als dat niet of onvoldoende lukt gaan we inzetten op compensatie van milieuschade en natuur. Met de introductie van de omgevingsinclusieve benadering wordt achteruitgang van de kwaliteit van de leefomgeving voorkomen en waar mogelijk wordt de kwaliteit verbeterd.

Echter, beschermen en ontwikkelen gaan niet altijd en overal zonder meer samen en zijn soms echt onverenigbaar. Een optimale balans tussen deze twee vergt steeds een zorgvuldige afweging en prioritering van ongelijksoortige belangen. Die zijn niet volledig objectief te maken. Het vraagt om politieke keuzes, die maatschappelijk worden gedragen. Die keuzes zijn afhankelijk van plaats, tijd en andere omstandigheden. Daar waar beschermen en ontwikkelen in het gebied niet samen kunnen gaan, beoogt de omgevingsinclusieve benadering met ontwikkeling nieuwe kwaliteiten te ontwikkelen.

Om aan dit afwegingsproces en de omgevingsinclusieve benadering richting te geven, gebruiken we in het omgevingsbeleid drie afwegingsprincipes. Deze zijn:

1. Combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies;
2. Kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal;
3. Afwentelen wordt voorkomen.

Afwegingsprincipe 1: Combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies

Met de NOVI zoeken we naar maximale combinatiemogelijkheden tussen functies, gericht op een efficiënt en zorgvuldig gebruik van onze ruimte. Tegelijkertijd willen we de kwaliteit van de leefomgeving en de identiteit van Nederland versterken. Dit vraagt om meer inventiviteit en creativiteit, zowel in de boven- en ondergrond als op en onder water en in het luchtruim. Het gaat om combineren, intensiveren en transformeren. We hebben in Nederland plannen nodig, die vanuit een meer geïntegreerde benadering tot stand komen. Plannen, waarin direct vanaf het begin meerdere belangen worden meegenomen en boven- en ondergrond in samenhang worden bekeken. Deze plannen voegen meer waarde toe aan onze leefomgeving dan enkelvoudige, sectorale plannen, wat tot nieuwe verdienmodellen kan leiden. Al komt het ook voor dat integratie ongewenst of onnodig is. Dit moet dan aannemelijk worden gemaakt.

Dit afwegingsprincipe kan als volgt gehanteerd worden:

I. Zoek naar functionele synergie als basis voor het mengen van functies in de leefomgeving. Voorbeelden zijn natuur en landbouw in veenweidelandschappen, wonen en zonne-energie, natuur en wonen in nieuwe buitenplaatsen en landgoederen. Voor de fysieke leefomgeving geldt in dit geval een ‘dubbele doelstelling’ die wordt opgenomen in het omgevingsplan.

II. Als menging niet mogelijk is vanwege een dominerend belang of dominerende functie, zoek dan naar gemeenschappelijke belangen en manieren om andere functies te ‘koppelen’ aan de dominerende functie. In het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid bijvoorbeeld, waarin het draait om een efficiënte, productieve landbouw, kan ook aandacht worden besteed aan het beheer van landschapselementen.

III. Als mengen noch meekoppelen haalbaar zijn, is er sprake van conflicterende belangen. In dat geval is scheiding van functies noodzakelijk voor een bestendig verdienmodel (bijvoorbeeld van de landbouw) of het voorkomen van ongewenste externe effecten (bijvoorbeeld bij vestiging van zware industrie). Zorg in dat geval voor landschappelijke inpassing en/of bronmaatregelen.

Afwegingsprincipe 2: Kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal

Wat de optimale balans is tussen bescherming en ontwikkeling, tussen concurrentiekracht en leefbaarheid, verschilt van gebied tot gebied. Sommige opgaven en belangen wegen in het ene gebied zwaarder dan in het andere. De waardering van het bestaande en de invloed van mogelijke veranderingen kunnen van plek tot plek anders worden ervaren. Bij de inpassing van nieuwe functies moet rekening gehouden worden met de kwaliteit van bodem, water, lucht, cultureel erfgoed en natuur. De aanwezige en door bewoners en gebruikers beleefde kwaliteiten en ontwikkelingsmogelijkheden zijn overal anders. Dit moet doorwerken in de aanpak van opgaven in ieder specifiek gebied. In het verleden is te veel gedacht vanuit één benaderingswijze overal in Nederland. Met de NOVI willen we expliciet onderscheid maken tussen gebieden. Zowel in ontwikkeling (economische clusters vragen bijvoorbeeld een andere aanpak dan natuurgebieden) als in bescherming (waar Nederland onder de zeespiegel ligt weegt waterveiligheid zwaar). De beleefde (cultuurhistorische) identiteit en mogelijkheden van een gebied en de waardering van eigenschappen van streek, landschap, stad of dorp moeten steeds doorwegen in de te maken keuzes.

Toepassing van dit principe vraagt – waar dat nog niet is gebeurd – om gezamenlijke uitwerking van de gebieds­gerichte unieke landschappelijke en stedelijke kwaliteiten en onderliggende waarden. Provincies, waterschappen en gemeenten leggen deze kwaliteiten en waarden vast in beleid en regelgeving.

Afwegingsprincipe 3: Afwentelen wordt voorkomen 

Het is van belang dat onze leefomgeving zoveel mogelijk voorziet in mogelijkheden en behoeften van de huidige generatie inwoners, zonder dat dit ten koste gaat van die van toekomstige generaties. Afwentelen naar tijd moeten we daarom voorkomen. Hetzelfde geldt voor afwentelen naar plaats. Bij ingrepen in het ene gebied moeten negatieve effecten op andere gebieden en wie daar leven en werken zoveel als mogelijk worden voorkomen. Cumulatie van problemen in wijken en gebieden wordt voorkomen, evenals afwenteling op bodem en water, bijvoorbeeld door het hanteren van de lagenbenadering. ‘Vermeden gebruik’ (besparen) of, als dat niet kan, efficiënter gebruik van de fysieke leefomgeving helpen daarbij. Maatregelen moeten in de eerste plaats gericht zijn op het voorkomen van veiligheidsrisico’s, (gezondheids)schade en verontreiniging, boven het naderhand herstellen van schade (preventie- en voorzorgsbeginsel). Lusten en lasten van maatregelen moeten niet onevenredig worden verdeeld, dan wel dat wie nadeel ondervindt minimaal daarvoor wordt gecompenseerd. Bestrijding van vervuiling vindt bij voorkeur aan de bron plaats en in de besluitvorming wordt de cumulatie van risico’s voor mens en milieu meegenomen.

Toepassing van dit principe betekent minimaal het borgen van de diverse milieunormen, terwijl het streven gericht is op permanente verbetering, ook wanneer die normen zijn gehaald, met als doel om negatieve omgevingseffecten op onze gezondheid en milieu naar een verwaarloosbaar laag niveau te brengen. Een brongerichte aanpak is uitgangspunt.

Toepassing van de principes beogen Nederland omgevingsinclusief te ontwikkelen. Belangrijke transities voor de fysieke leefomgeving geven Rijk, provincies, waterschappen en gemeenten zodanig vorm dat ze bijdragen aan de omgevingskwaliteit in de vorm van verbetering van bestaande en/of toevoeging van nieuwe kwaliteiten (landelijk en/of stedelijk). Afhankelijk van plan en plek kan dit bijvoorbeeld tot natuurinclusieve stedelijke herontwikkeling of tot energielandschappen leiden. Het onderlinge gewicht van de drie afwegingsprincipes kan per afweging verschillen omdat keuzes in hun aard, gebiedsomvang en locatie kunnen verschillen. Zo zal bijvoorbeeld in kwetsbare natuurgebieden het combineren van functies minder prominent zijn in de afweging dan in hoogstedelijke gebieden. Toepassing van de lagenbenadering bij de planvorming kan daarbij een instrument zijn om gebiedsgericht afwenteling op bodem en water te voorkomen.

Het Rijk zal bij de uitvoering van de NOVI en afwegingen tussen belangen in programma’s en gebieden opgave- en gebiedsgericht zichtbaar maken hoe de omgevingsinclusieve benadering en de afwegingsprincipes benut worden. In de uitvoeringsagenda is opgenomen hoe uitvoerende rijkspartijen de principes mee zullen nemen en is een onderzoeks- en ontwerpprogramma/handreiking omgevingsinclusief ontwikkelen aangekondigd. In de Samenwerkingsafspraken wordt met de medeoverheden afgesproken hoe afwegingsprincipes in de decentrale aanpak worden vertaald en hoe overheden daarin samenwerken. Indien de ontwikkelingen in de leefomgeving daartoe aanleiding geeft kan aanvullend meer sturend instrumentarium uit de Omgevingswet (zoals instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving, projectbesluiten en instructiebesluiten) worden ingezet.