Heel Nederland doet mee. We kiezen voor duurzame steden en regio’s die optimaal bijdragen aan de kracht van Nederland als geheel én een gezonde en klimaatbestendige omgeving bieden aan iedereen die er woont, werkt en verblijft. Dat zijn grote opgaven die zodanig in elkaar grijpen dat in alle steden en regio’s een meer geïntegreerde benadering en een kwaliteitsimpuls op meerdere aspecten van de stedelijke leefomgeving noodzakelijk zijn. De ruimtelijke dynamiek loopt daarbij wel uiteen in de verschillende steden en regio’s. Processen van groei, krimp en vernieuwing dan wel transformatie doen zich in alle steden en regio’s voor, maar in wisselende mate.

Beleidskeuze 3.1

We versterken het Stedelijk Netwerk Nederland door de ontwikkeling van de stedelijke regio’s te ondersteunen en te zorgen voor goede onderlinge en externe verbindingen. Het Stedelijk Netwerk Nederland breidt uit, waarbij de richting van de verstedelijking wordt gekoppeld aan die van de ontwikkeling van de (OV-)infrastructuur. Verstedelijking vindt plaats in de regio’s waar er vraag is en de grote open ruimten tussen de steden behouden hun groene karakter.

De Nederlandse stedelijke regio’s vormen op nationale schaal een polycentrisch netwerk van door open ruimten gescheiden, maar goed verbonden stedelijke regio’s. Het is van belang dat de basisvorm van deze structuur en de open ruimten in het netwerk, zoals het Groene Hart, behouden blijven. Wonen en werken worden daarbij zoveel mogelijk in elkaars nabijheid ontwikkeld in de regio’s waar er vraag is. Stedelijk Netwerk Nederland is schematisch weergegeven op de kaart ‘Nationale keuze duurzaam economisch groei potentieel’ en de kaart 'Nationale keuzes sterke en gezonde steden en regio's. 

Goede verbindingen tussen de ste­de­lijke regio’s zijn nodig om de kracht van het netwerk als geheel te benutten. In omvang en dichtheid concentreert de verste­de­lijking zich nu vooral in de stedelijke regio’s in het brede midden van Nederland (het gebied de zeshoek Amsterdam, Zwolle, Utrecht, Arnhem/Nijmegen, Eindhoven, Breda, Rotterdam/Den Haag). De stedelijke regio’s van dit gebied vorm­en de huidige kern van het Stedelijk Netwerk Nederland. Door hun nabijheid en goede verbind­ingen toont zich vooral in dit gebied de agglomeratie­kracht in Nederland. Daarbij groeit het aantal huis­hou­dens en de woningbehoefte en neemt dit gebied geleidelijk in omvang toe. De uitlopers naar Groning­en, Hengelo/Enschede en Maastricht, Leeuwarden en Middelburg versterken de structuur van Nederland als één geheel. Het Rijk zet in op een verdere ontwik­keling van het Stedelijke Net­werk Nederland, gekoppeld aan de ontwik­ke­ling van de (met name OV-)infra­structuur. Deze regio’s worden door aan­sluiting van Gro­ning­en, Henge­lo/Enschede en Maastricht op het IC-netwerk van de buurlanden ook beter meegenomen in de verdere ruimtelijke en economische ontwikkeling. De inzet is om (op termijn) de verbindingen met alle lands­delen te verbeteren. Robuuste verbindingen tussen de steden en een verbetering van het OV-systeem zoals aange­geven in het Toekomstbeeld OV 2040[1], leiden tot kortere reistijden tussen de stedelijke regio’s. Daar­door wordt de samen­hang in dit gebied versterkt en wordt het kerngebied in de stedelijke ruimtelijk-eco­nomische ontwik­keling vergroot. Dat past ook bij de inzet om zoveel mogelijk in alle regio’s hun potentie en speci­fieke kwaliteiten te benut­ten om bij te dragen aan de ontwikkeling van Nederland als geheel.

Beleidskeuze 3.2

Steden ontwikkelen zich duurzaam door een samenhangende aanpak van wonen, werken, mobiliteit, gezondheid, veiligheid en leefomgevingskwaliteit. Het Rijk hanteert daartoe een integrale verstedelijkingsstrategie en is actief partij bij het formuleren van een regionale verstedelijkingsstrategie.

Kracht door kwaliteit van leven

Driekwart van de Nederlandse bevolking woont, werkt en leeft in stedelijk gebied en onze steden zijn belangrijk voor de economie. Het is essentieel dat onze steden gezond, aantrekkelijk, veilig en schoon zijn om in te wonen en te werken, dat er goede en betaalbare woningen beschikbaar zijn en dat woon- en werklocaties bereikbaar zijn. De relatief beperkte omvang van de Nederlandse steden kan daar­bij een voordeel zijn. Het landelijke gebied en de natuur zijn relatief nabij, arbeidsplaatsen en voor­zien­ingen zijn voorhanden of op korte afstand te bereiken. Dit draagt bij aan de kwaliteit van leven in de breedste zin van het woord. Ook de aanwezigheid van groen en water in de stad is belangrijk voor de kwaliteit van het stedelijk leven en de aan­trekkelijkheid van de stad. Het biedt mogelijkheden voor recreatie en gezond bewegen en helpt bij het opvangen van de gevolgen van klimaatverandering. En onroerend cultureel erfgoed zoals monumenten, stads- en dorpsgezichten en cultuur­landschappen, speelt een belangrijke rol in de fysieke leefomgeving, zowel in stad als in regio. Erfgoed vormt een afspiegeling van de geschiedenis van Nederland en geeft daarmee duiding aan de identiteit van een gebied. Het kan bij transformatieprojecten een drager en inspira­tie­­bron van de stedelijke ontwikkeling vormen.

Duurzame stedelijke ontwikkeling vraagt om ruimte en maatregelen voor wonen en werken, voor be­reikbaarheid, kli­maat­adaptatie, duurzame energie, waterveiligheid, meer natuur en een ge­zonde leef­omgeving (veiligheid, geluid, luchtkwaliteit, bodem en een inrichting die verleidt tot gezond gedrag). En over dat alles heen vraagt het om een ont­wik­keling van een stedelijke omgeving, die door de inwoners wordt ervaren als aantrekkelijk en waardevol.

Brede afweging op maat

Verstedelijking vraagt zorgvuldig en gebiedsgericht maatwerk vanuit een brede benadering. De moge­lijk­heden van verste­delijking en de daaraan ver­bonden opgaven wisselen daar­bij van plek tot plek. Het gaat vaak om het creëren van mogelijk­heden voor nieuwe ontwik­kelingen én om het verbeteren van de kwaliteit van leefomgeving. In het ene gebied is er sterke groei en is de insteek meer het faciliteren van nieuwe ontwikkelingen. Waarbij nieuwe ruimtelijk ontwikkelingen ook extra kwaliteit leveren aan stad en re­­gio en tegelijkertijd extra aandacht vragen voor de kwaliteit van het bestaande bebouwde gebied als voorwaarde voor succes of om ongunstige neveneffecten te voorkomen. En in andere gebieden is er minder groei en is de in­steek meer de kwaliteits­verbetering bijvoorbeeld door een sterkere inzet op het groen in en om de stad. Opga­ven met betrekking tot het terug­lo­pende winkel­bestand in (binnen)steden en met betrekking tot bedrijventerreinen, zoals beschreven bij de priori­teit Duurzaam economisch groeipotentieel, spelen met name ook in stedelijk gebied. Vaak spelen meerdere ontwik­ke­lings­­opgaven tegelijkertijd en is het een uitda­ging daarvoor voldoende locaties te vinden. Dat vraagt om inte­graal denken en handelen dat uitstijgt boven het belang van een specifieke sector. Het Rijk han­teert daarom een integrale verste­de­­lijkingsstrategie.

De woning- en de arbeidsmarkt en dagelijkse verplaatsingspatronen van Nederlanders overschrijden de schaal van de gemeentegrenzen en geven aan dat verstedelijking primair een regionaal vraagstuk is (en deels boven­regionaal). Formulering van een regionale integrale verstedelijkingsstrategie vergt een goede betrokkenheid en samenwerking van alle bestuurlijke partners in de regio. Het vooraf betrekken van burgers, ondernemers en andere belang­heb­benden daarbij voorkomt dat gewenste ontwikkelingen alsnog onmogelijk of onwenselijk blijken. Als voor realisatie van ontwikkelingen in de fysieke leefom­ge­ving investeringen nodig zijn van meerdere partijen en bijvoorbeeld ook van niet-overheden, kan het opstellen van een Regionale Investeringsagenda nuttig zijn waarmee de benodigde investeringen word­en gecoördineerd en in afspraken vastgelegd. De Regionale Investeringsagenda kan daarmee een goed instrument zijn om invulling te geven aan onderdelen van de Omgevingsagenda voor verste­de­lijking (en eventueel een bouwsteen voor een nog op te stellen Omgevingsagenda). In vijf regio’s[2] wordt als proef nu door betrokken partijen een Regionale Investeringsagenda opgesteld om dit instru­ment verder te ont­wikkelen en te verfijnen. Ontwikkelingen in de regio kunnen ook negatieve effecten hebben op de om­gevings­kwaliteit buiten de eigen regio. Dan is overleg met die regio nodig om die effecten weg te ne­men of te compenseren. Een voorbeeld hiervan is de stikstofproblematiek, waardoor het in de buurt van Natura 2000-gebieden nodig kan zijn om via een regionale gebiedsgerichte aanpak de negatieve effecten van een woongebied te beperken. In sommige regio’s spelen dusdanige nationale belang­en (bijvoorbeeld voor wonen, economie, bereikbaarheid, digitalisering of leefom­ge­vings­kwaliteit) en vervult het Rijk ook zelf een rol, zodat het Rijk daar actief mee­­­doet bij de invulling van de regio­nale verstede­lijkingsstrategie en/of partij kan zijn bij het opstellen van een Regionale Investeringsagenda.

Beleidskeuze 3.3

Verstedelijking vindt geconcentreerd plaats in de regio, toe te voegen nieuwe woon- en werklocaties worden zorgvuldig en op ruimte- en mobiliteitsefficiënte wijze ingepast. Het woningaanbod in de regio’s sluit daarbij aan bij de vraag naar aantallen en typen woningen, woonmilieus en prijsklasse.

Druk op de woningmarkt

Het is van belang dat mensen die dat willen ook in de stedelijke regio’s kunnen wonen waar veel ar­beids­plaatsen zijn. In verschillende regio’s doen zich nu grote tekorten voor. De inspanningen om het huidige woningtekort te verminderen, maken duidelijk dat het voorzien in de woningbehoefte in een groot aantal regio’s een grote uitdaging is en dat hiervoor de gezamenlijke inzet van Rijk, provincie en gemeenten nodig is. Voor een soepele samenwerking tussen de overheden is het nodig gezamenlijk door de betrokken bestuurslagen afspraken te maken over de aanpak en de te hanteren uitgangs­punt­en. Dan gaat het over de uitgangspunten voor het vaststellen van de woningbehoefte, maar ook om de omvang en de continuïteit in de ontwik­keling in de planvoorraad, en het omgaan met tijdelijke fluctua­ties in de vraag en onzekerheden in de vraag op langere termijn. Voor de regio’s met de grootste opgave is een plancapaciteit van 130 procent van de woning­behoefte tot 2030 het uitgangspunt. Het is aan de provin­cies om te zorgen dat gemeenten op regionaal niveau voldoende plancapaciteit beschik­baar stellen om te voorzien in de woningbehoefte op basis van de geformuleerde uitgangs­punten en om de consistentie met de regionale inzet op gerelateerde beleidsterreinen als bereikbaarheid te waarborgen. Om die regie mo­ge­lijk te maken zijn er onder meer afspraken nodig over informatie-­uitwisseling voor program­mering en monitoring van de planvoor­bereiding en de woningproductie. Een goede samen­werking op regionaal niveau kan daarbij de provinciale opgave in dezen aanzienlijk ver­lichten. In het kader van het inter­be­stuur­lijke Programma Verstedelijking en Wonen zal nader invulling aan deze gezamenlijke aanpak word­en gegeven.

Een deel van het antwoord op een mogelijk uiteenlopende vraag op korte en langere termijn en de onzekerheid over de vraag op de langere termijn kan liggen in een groter aanbod van tijdelijke en flexi­bele woningen (die kunnen worden ge­splitst of samengevoegd tot een kleinere of grotere woning). En om in te spelen op de dynamiek van de woningmarkt zullen ook woningen moeten worden aangeboden voor tijdelijke bewoning.

Differentiatie in woonmilieu.

De bouwopgave gaat om het sturen op voldoende aantallen in een hoog tempo dat aansluit op de kwali­tatieve behoefte nu en in de toekomst (ook met het oog op vergrijzing), en kwalitatieve her­structurering van de bestaande voorraad waar dat nodig is. Dat moet samengaan met betaal­baarheid van zowel van de overheidsinvestering als van de te realiseren woningen. Het kabinet heeft in deze kabinetsperiode een extra impuls gegeven aan de woningbouwproductie door het beschikbaar stellen van extra finan­ciële middelen voor een aantal gemeenten en het verminderen van de verhuurdersheffing voor de woning­bouwverenigingen.

Ruimte en mobiliteit: efficiënt verstedelijken

Om te voorzien in de woningbehoefte en de behoefte aan bedrijfsruimte zullen in veel regio’s meerdere nieuwe woon- en/of werklocaties aan het stedelijk gebied moeten worden toegevoegd. Daarbij worden wonen en werken zo veel mogelijk in elkaars nabijheid ontwikkeld en wordt ingezet op een geconcen­treerde stedelijke ontwikkeling die uit een oogpunt van ruimtegebruik en mobiliteit efficiënt is. Een ontwikkeling die leidt tot behoud van het landelijk gebied en door het creëren van nabijheid bijdraagt aan de efficiëntie van de Nederlandse economie en de duurzaamheid van de Nederlandse samenleving. Binnen stedelijke regio’s zijn woongebieden en gebieden met de economische acti­viteiten niet altijd gelijkmatig verdeeld over de regio. In regio’s met sterke geografische zwaartepunten in de werk­gelegenheid is het wenselijk om bij de ontwikkeling van nieuwe woongebieden met name te kijken naar geschikte locaties in de nabijheid van deze zwaartepunt-gebieden (en locaties aan de overzijde van ruimtelijke barrières, zoals grote wateren, zo mogelijk te vermijden). Maar er zijn meer overwegingen. Niet alle gebieden in de regio zijn in alle opzichten geschikt en sluiten ook aan bij de vraag; zo is er in veel stedelijke regio’s met name vraag naar woningen in de centrumstad en minder vraag in de satellietsteden en -dorpen. 

Voorbeeld van stationsontwikkeling.

Nederlandse steden hebben in internationaal perspectief gezien, een geringe dichtheid[3]. Verander­ingen in de economie zoals schaalvergroting en verdienstelijking van de industrie, leiden ertoe dat een deel van de bedrijventerreinen in het stedelijk gebied zijn functionele waarde verliest. In veel ste­den worden op die terreinen nu nieuwe geconcentreerde ontwikkelingen met een hoge dichtheid van wo­ningen of arbeidsplaatsen gepland. Het vrijkomen van bedrijventerreinen, extra inzet op groen in de stad, een duurzaam mobiliteitssysteem met in hoogstedelijke gebieden minder ruimte voor de privé-auto en een goed ontwerp bieden Nederlandse steden daarbij de komende decennia goede mogelijk­heden om te verdichten. Tegelijkertijd is duidelijk dat verdichting ook een extra druk legt op de stad en dat deze inzet dus extra aandacht vraagt voor de kwaliteit van het leven in de stad. Binnenstedelijk bouwen heeft vanuit het oogpunt van duurzaamheid en economie duidelijk de voorkeur, maar het is niet de bedoeling dat de verdichting afbreuk doet aan de kwaliteiten van de stad en de stedelijke regio als geheel. Daarmee zou de stad ook zijn aantrekkingskracht als gezonde en aantrekkelijke leefom­ge­ving en goede werklocatie verliezen. Algemene normen of criteria wanneer verdichting niet meer te combineren is met kwaliteitsverbetering, zijn niet te geven. Daarvoor verschil­len steden te veel in om­vang, ruimtelijke mogelijkheden voor herontwikkeling en uit­breiding, maatschappelijke behoeften en prioriteiten. En met de loop van de tijd kunnen nieuwe ontwerpconcepten, technologische ontwikkeling en veranderingen in de financiële mogelijkheden weer nieuwe mogelijkheden scheppen. Er ligt een ste­vige ontwerpopgave om verdichting en kwaliteits­verbetering van de openbare ruimte en het stedelijk groen hand in hand te laten gaan. We kunnen met meer mensen in het stedelijk gebied wonen en tegelijkertijd de omgevingskwaliteit verhogen.

Mogelijkheden om te bouwen in hoge dichtheden liggen er vooral in de binnensteden en nabij OV-knooppunten. De mogelijkheden daar willen we gebruiken voor woningtypen en werkomgevingen die zich lenen voor een dergelijke bebouwingsdichtheid. Woningtypen (bijvoorbeeld grondgebonden woningen) en werkomgevingen die meer ruimte vragen, zullen dan elders in het stedelijk gebied een plek moeten krijgen, maar bij voorkeur wel binnen bestaand bebouwd gebied. Een uitzondering daarop zijn bedrijventerreinen voor bedrijven die een zeer groot ruimtebeslag hebben en weinig personen­verkeer aantrekken. Deze kunnen beter worden gerealiseerd buiten het bestaand bebouwd gebied, elders in de stedelijke regio op multimodaal ontsloten locaties aan de hoofdinfra­structuur voor wegvervoer en railvervoer en/of vervoer over water.

Invulling van de woningbehoefte

Overheden (in de stedelijke regio’s) staan voor de taak om een woonaanbod te verzorgen dat aansluit op de woon­behoefte in de regio en voldoende gedifferentieerd is in type, woonmilieu en prijsklasse (met expliciete aandacht voor betaalbare woningen en het middensegment). Ze zorgen er gezamenlijk voor dat er woningen zijn voor alle doelgroepen (inclusief ouderen en gezinnen) en maken afspraken over de verdeling van de sociale woningbouw.

Wonen in de stedelijke gebieden is in trek en prijzen van woningen in het stedelijk gebied liggen daarom hoger. Een verdere trek naar de stad zorgt eveneens voor verdere verhoging van de prijzen. Verbetering van de kwaliteit van de stedelijke leefomgeving voegt daarnaast nog extra waarde toe aan de stad en het vastgoed in de stad en leidt niet alleen tot meer welvaart, maar in beginsel ook tot hogere prijzen. Extra aandacht wordt er daarom gevraagd van de overheden voor het bewaken van de betaal­baarheid van het wonen in de stad en voor het behoud van de sociale samenhang in de stad, met name in wijken waar ook wordt geïnvesteerd in benodigde kwaliteitsverbetering voor de leefbaar­heid. Het Rijk ondersteunt in beleid door wet- en regelgeving de inzet voor een evenwichtige ontwikkeling van de woning­markt waarin ook juist het samengaan van betaalbaar wonen in de stedelijke regio’s een uitgangspunt is (en speculatie op verdere prijsstijgingen door het woningtekort wordt voorkomen). 

Een te sterke ruimtelijke segregatie kan de sociale verbanden in de stad aantasten. Het combineren van goedkope, middeldure en dure woningen in één wijk, waar in het verleden op is ingezet, blijkt moeilijk realiseerbaar en niet effectief in het bevorderen van sociaal contact. Maar het ontstaan van gehele stadsdelen met slechts wijken van goedkope of slechts dure woningen is niet goed voor de sociale samenhang in de stad en de samenleving en kan problemen van criminaliteit en overlast genereren. Een afwisseling van diverse typen wijken en een slimme ruim­telijke situering daarvan rond plekken waar mensen veel samenkomen, kan helpen sociale samenhang te behouden en een nega­tieve spiraal te voorkomen. Van belang is in alle woongebieden te investeren in een onder­grond voor actief burger­schap en ruimte te houden of maken voor initiatief en (sociaal) ondernemerschap in gemengde woon- en werk­milieus. Dat maakt de stad aantrekkelijk voor mensen met verschillende leefstijlen en culturele achter­gronden. In de stedelijke regio’s bevorderen we de sociale samenhang door op het niveau van stadsdeel/-wijk te zorgen voor voldoende afwisseling in woningtypen en prijsklassen, de ontwikkeling van gemengde woon/werk­milieus en een veilige, toegankelijke en aantrekkelijke, gezond ingerichte openbare ruimte. Voor de stedelingen kan ook de ontwikkeling van meer gemeenschappelijke woon­vormen bijdragen aan een leefomgeving met een grotere sociale verbondenheid. Belemmeringen voor een rol van woningcorpo­raties in de ontwikkeling van dergelijke complexen in wet- en regelgeving zullen zo veel mogelijk worden weggenomen. En gemeenten wordt gevraagd ook ruimte te bieden voor burgerinitiatieven voor woningbouw.

De groei van het aantal huishoudens ontstaat in de komende periode al voor het overgrote deel door een toename van het aantal huishoudens in de leeftijdscategorie 70+ en in de periode tot 2050 bestaat de toename (bijna) volledig uit 70+-huis­houdens.  Bouwen met oog voor de toekomst vraagt om een leeftijdsbewuste woningbouw en stedenbouw die meer zijn toegesneden op de woonwensen van ouderen. Het gaat zowel om kwaliteiten van de woning (eventueel kleiner, drem­pel­loos, voorzieningen voor zorg en zorg op afstand), als om de locatie van de woningen (nabij winkels, OV, ontmoet­ings­plek­ken) en om het creëren van een omgeving met voldoende sociale samenhang (met nabijheid van andere ouder­en, maar ook gezinnen en kinderen). Een deel van de ouderen kiest na afronding van hun arbeidstijd be­wust voor een nieuwe woon- en leefomgeving (bijvoorbeeld meer hoogstedelijk met veel voorzieningen, meer landelijk met meer rust en groen, of na­bij hun kind­er­en), maar een groot deel is toch gehecht aan de eigen wijk en sociale omgeving en wil daar blijven wonen. Om tot een voor ouderen aan­trekkelijk wo­ning­aanbod te komen zullen ook in en aan bestaande wijken voor hen geschikte wo­ning­­en gerealiseerd moet­en worden. Daarnaast kan voor ouderen die willen verhuizen naar een rustigere omgeving, ook buiten het stedelijk gebied vrijkomende bestaande bebouwing getransformeerd worden tot woon­com­plexen voor ouderen.

Een groter woningaanbod voor ouderen biedt ook kansen om tot een grotere doorstroming en een be­tere benut­ting van de woningvoorraad te komen. Veel ouderen wonen alleen in eengezinswoningen en zouden best kleiner willen wonen. Maar alleen een geschikt woningaanbod is niet voldoende om die kansen te benutten, daarvoor zullen zowel Rijk als ge­meenten aanvul­lende maatregelen moeten treffen om bijvoorbeeld ook financiële belemmeringen (onder meer huurmiddeling) en prak­tische belem­­meringen (bijvoorbeeld verhuizen) zo veel mogelijk weg te nemen.

Voorkeursvolgorde verstedelijking

Het Rijk zet bij de invulling van de integrale verstedelijkingsstrategieën op regionale schaal in op de volgende voorkeursvolgorde voor de ontwikkeling van nieuwe woon- en werklocaties.

Het Rijk werkt samen met de medeoverheden de integrale strategie en deze voorkeursvolgorde uit in het Programma Verstedelijking en Wonen, om te komen tot een afgestemde aanpak. In dit kader wordt ook bezien of en op welke wijze deze strategie en volgorde (of onderdelen daarvan) in een instructieregel moeten worden opgenomen.

Inbreng regionale verstedelijkingsstrategieën

De integrale verstedelijkingsstrategie en de voorkeursvolgorde worden daarnaast door het Rijk inge­bracht bij het formuleren en invullen van regionale verstedelijkingsstrategieën in regio’s waar het Rijk partner is.

In de meest gespannen woningmarktregio’s (de Metropoolregio’s Amsterdam, Rotterdam Den Haag, Utrecht en Eindhoven, de stad Groningen en de regio Arnhem/Nijmegen) zet het Rijk er in Woondeals op in om door structurele samenwerking van het Rijk met deze regio’s de belemmeringen voor de realisatie van bouwlocaties weg te nemen, als ook meer algemene belemmeringen voor het goed functioneren van de regionale woningmarkten. Het gaat erom gezamenlijk een versnelling en vergroting van de bouwproductie te realiseren. Tegelijkertijd spelen vooral in deze regio’s, ook los van de groeiende bevolking, grote knelpunten op het gebied van bereik­baarheid. Met het oog daarop lopen in enkele regio’s bereikbaarheidsprogramma’s van Rijk en regio. Investeringen in nationale en vooral stedelijke verkeers- en vervoers­netwerken zijn vaak voorwaardelijk voor het realiseren van de verstede­lijkingsopgave. Deze investeringen in netwerken zijn, vanwege de hoge kosten, medebepa­lend voor locatiekeuze en fasering. Daarnaast kunnen keuzes voor concentratie van verstedelijking medebepalend zijn voor investeringen in de netwerken.

In de regio’s met de hoogste druk en/of een complexe verstedelijkingsopgave waarin meerdere natio­nale belangen samenkomen werken Rijk en regio gezamenlijk aan verstedelijkingsstrategieën waar inte­grale keuzes worden gemaakt op het gebied van onder andere wonen, werken, mobiliteit, recreatie in het groen, klimaatadaptatie, landschap, energietransitie. De verstedelijkingsstrategie vormt een belangrijke bouw­steen voor de gezamenlijk op te stellen Omgevingsagenda.

In een aantal regio’s wordt voor de verstedelijkingsstrategie een wat groter schaalniveau bekeken van­wege de samen­hangende opgaven: de regio Groningen-Assen, Brabantstad en de regio Arnhem/Nijmegen/Food Valley. Naast de Woon­deal regio’s wordt ook voor de regio Zwolle gewerkt aan een verstedelijkingsstrategie waarin klimaatadaptatie een van de grote opgaven is.

Ook buiten deze regio’s is in steden/regio’s sprake van groei en werken Rijk en regio samen. Het Rijk le­vert ook daar inbreng op basis van de verstedelijkingsstrategie en de voorkeursvolgorde. Het formu­leren van een gezamenlijke verstedelijkings­strategie is daar onderdeel van het opstellen van de Omge­vings­agenda.

Beleidskeuze 3.4

Voor de bestaande bebouwing zetten we in op een integratie van stedelijke ontwikkeling en beheer om te komen tot een efficiënte aanpak van de vele opgaven daar.

Ook in gebieden waar geen nieuwe woon- of werklocaties worden toegevoegd, liggen er de komende decennia meerdere grote opgaven voor de inrichting van de fysieke leefomgeving. Denk hierbij aan woonbebouwing die niet meer voldoet aan de vraag, bedrijventerreinen die verouderd zijn, openbare ruimte die kwalitatief niet meer voldoet en anders moet worden ingericht (bijvoorbeeld met betrekking tot de parkeervoorzieningen), het gebied dat klimaat­bestendig moet worden gemaakt, leidingen die vervangen moeten worden of bebouwing die moet worden verduur­zaamd om de CO₂-uitstoot terug te brengen. Oppakken van de verschil­lende opgaven in samenhang is in gebieden waar de ruimte al intensief ge­bruikt wordt (ook ondergronds), ruimtelijk gezien vaak noodzakelijk en zal in het algemeen meer­waarde bieden door een grotere efficiëntie, een hogere kwaliteit en meer draagvlak bij de bewoners. Ook in het interbestuurlijke Programma Bodem en Ondergrond zal aandacht zijn voor deze onderwerpen. Dit pro­gramma heeft als doel het bevorderen van duurzaam beheer en gebruik van bodem, ondergrond en grond­water.

De Omgevingswet legt de basis voor een inhoudelijk meer samenhangend beleid, en maakt daarmee een integrale aan­pak van de leefomgeving, ruimte voor lokaal maatwerk en betere en snellere besluitvorming mogelijk. Dit kan leiden tot andere keuzes voor de te nemen maatregelen in de openbare ruimte en in het gebouwde deel van de omgeving, en daar­mee tot betere resultaten. Deze keuzes kunnen gemeenten in gemeentelijke omgevingsvisies vastleggen. Ook de Transitie­visie warmte die de gemeenten in 2021 opstellen, is een belangrijke bouwsteen voor zo’n samen­hangende aanpak.

Om tot een samenhangende aanpak te komen is een integraal ruimtelijk ontwerp nodig[4], waarbij op de verschillende ont­werpniveaus de verschillende opgaven worden gebundeld. Dit geldt zowel voor het gebouwde deel van de omgeving zoals wooncomplexen, als voor de openbare ruimte daartussen. Bij verbouwingen aan oudere flats om deze aardgasvrij te maken kan in een integraal ontwerp het bouwkundig verbeteren en verduurzamen van de schil in energetische zin samengaan met water retentiemaatregelen middels een groen dak en met ingrepen die de biodiversiteit bevorderen zoals gevelnestkastjes. Als slecht geïso­leerde oude woningen niet op rendabele wijze energetisch verbouwd kunnen worden, kunnen de opgaven leiden tot sloop en nieuw­bouw. Vernieuwing en verduurzaming kunnen zo ook worden benut om te komen tot gezondere woningen. De maatregelen met het oog op de verschillende opga­ven komen onder meer samen in ontwikkelschetsen voor de openbare ruimte en straatprofielen, waarbij ontwikkelingen boven­gronds, op maaiveld en ondergronds in samenhang worden be­zien. Een integraal ruimtelijk ontwerp op het niveau van de wijk kan ambities voor gemengde woonwerkmilieus met bijvoorbeeld ook woningen voor ouderen in beeld brengen, toekomstgericht met meer groen, water en ruimte voor energie-infrastructuur.

Een deel van de mogelijk te bereiken synergie in de aanpak van bestaande wijken ligt ook in de afstemming van de inzet op de beleidsopgaven met het beheer van de openbare ruimte en de publieke voorzieningen[5]. De omvang van de voorliggende beleidsopgaven vraagt om een samenhangende aanpak, waarbij zo veel moge­lijk wordt aangesloten bij vervangings­investe­ringen, bijvoorbeeld die in de riolering. Een integraal ontwerp, bijvoorbeeld in een gevel-tot-gevel concept[6], en een geïntegreerde aanpak zijn de basis om op en efficiënte wijze tot een oplossing voor alle opgaven te komen.

Overzicht over ontwikkelplannen, geplande maatregelen voor de gebiedsopgaven en voorgeno­men beheer­ingre­pen in elk deel van de stad in elke tijdsperiode, bijvoorbeeld door een totaalplan of een digitaal systeem voor stedelijk ontwikkeling en beheer, is daarbij erg belangrijk. In dit systeem dienen ook aanleg- en beheer­ingrepen van private infra­struc­tuur­be­heer­ders (beheerder energie-infrastructuur, kabelexploitanten et cetera) te worden opgenomen. Daarmee kan inzichtelijk worden gemaakt op welke wijze de verschillende beheercycli gesynchroniseerd zouden kunnen worden voor een ge­com­bineerde aanpak. Dit betekent soms het naar voren halen van later geplande ingrepen; overheden zullen daarvoor ook extra budgetten vrij moeten maken. Gelet op de lange duur van de verschillende beheercycli zijn een snelle inventarisatie van de verschillende opgaven en goed inzicht in de opgaven voor de langere termijn belangrijk om de komende jaren geen kansen te missen. Een efficiënte samenhangende aanpak plaatst alle overheden voor een grote inhoudelijke en orga­nisa­torische opgave. Deels zal ook samenhang over de grenzen van de bestuurslagen heen gerealiseerd moeten worden in het kader van Omge­vings­­agenda’s en de regionale investeringsagenda’s. Gebieds­gericht zullen partijen dan de mogelijkheden moeten bezien om de plannen en de planningen af te stem­men. Het oppakken van opgaven in samenhang vergt speelruimte voor de uit­voer­ende partijen; kaders van hogere overheden en interbestuurlijke afspraken zullen zo moeten worden geformuleerd dat zij zowel zekerheid geven over het te behalen totaalresultaat als ook ruimte bieden aan de uitvoer­ende organisatie om de verschillende transitieopgaven in een samenhangende aanpak te realiseren.

Smart Cities en regions

Technologische ontwikkelingen, zoals de toepassing van sensoren en digitale systemen waarmee grote hoeveelheden data verwerkt kunnen worden, bieden Nederlandse steden en regio’s mogelijkheden voor een efficiënter en flexibeler beheer, waardoor bijvoorbeeld een betere afhandeling van verkeers- en afval­stromen mogelijk wordt, minder energieverbruik nodig is voor wegverlichting en de noodzaak voor repa­ratie van voorzieningen in de openbare ruimte sneller wordt onderkend. Digitalisering en innovatie kunnen oplossingen bieden voor de verschillende opgaven voor de fysieke leefomgeving waarvoor steden en regio’s zich gesteld zien. Tegelijkertijd bieden digitale technologieen ook daarbuiten kansen voor steden en regio’s die indirect ook doorwerking hebben naar de fysieke leefomgeving. Bijvoorbeeld in de gezond­heidszorg waar ze andere manier van zorgverlening mogelijk maken en daarmee van invloed zijn op het woon­gedrag van ouderen. Digitalisering en ICT hebben invloed op (het gebruik van) de fysieke leefomgeving, doordat bepaalde activiteiten digitaal overal kun­nen worden uit­ge­voerd, denk bijvoorbeeld aan thuiswerken en online winkelen. De fysieke leefomge­ving kan daarmee sneller van functie van veranderen, en wordt dus meer flexibel ingezet. Daarnaast vergt de digitale infra­structuur (bijvoorbeeld zendmasten) ook in het stedelijk gebied fysieke ruimte. En maakt de digitali­sering ook andere en verdergaande vormen van participatie mogelijk van burgers bij de besluitvorming over de inrichting en het beheer van de stad of regio.

De grote Nederlandse steden werken sinds 2017 op basis van de gezamenlijke NL Smart City Strategie samen met Rijk, bedrijfsleven en kennisinstellingen om de toepassing van innovatie en technologie in de Nederlandse steden te versnellen en hun internationale concurrentiepositie te versterken. Om hier in­vulling aan te geven, trekken de vijf grootste gemeenten van Nederland elk een van de volgende the­ma’s: veiligheid, gezondheid, mobiliteit, weerbaarheid, en circulaire economie.  Het Rijk bevordert de ontwikkeling van digitale technieken in/ten behoeve van de fysieke leefomgeving enerzijds vanuit alge­mene invalshoeken als digitalisering en innovatie en anderzijds vanuit specifieke innovatiepro­gram­ma’s in beleidssectoren bijvoorbeeld gericht op zorg op afstand of smart mobility. Het gaat daarbij zowel om de technologische ontwikkeling als om de toepassing van de technologie in de maatschappij en de vraag­­­­stukken die daarmee samenhangen, bijvoorbeeld de kwetsbaarheid voor digitale inbraken of het recht op privacy. In 2020 zijn een aantal steden uit het G40-netwerk en het Rijk met bedrijfsleven en kennisinstellingen de City Deal 'Een slimme stad, zo doe je dat' gestart. In de City Deal wordt onder­zocht hoe digitalisering en technologisering onze steden, regio’s en dorpen veranderen en welke instrumenten we nodig hebben om de leefbaarheid in onze steden te vergroten en onze democratische waarden te kunnen waarborgen.

Beleidskeuze 3.5

We richten de leefomgeving zo in dat deze een actieve, gezonde leefstijl en maatschappelijke participatie bevordert en we verbeteren de luchtkwaliteit, zodat in 2030 wordt voldaan aan de advieswaarden van de Wereldgezondheidsorganisatie.

Het is belangrijk dat inwoners van steden en regio’s gezond kunnen wonen, werken en ontspannen. Dit vereist een goede leefomgevingskwaliteit, op het gebied van bodem, water, lucht, geluid, geur, externe veiligheid en risico’s van infectieziekten, waarbij gezondheid en welzijn steeds meegewogen worden in de ruimtelijke keuzes. Mobiliteit en verplaatsingen spelen een belang­rijke rol in het functio­neren van de stad. Schoon verkeer en een vervoerssysteem dat mensen aanzet tot bewegen, helpen de stad gezonder te maken. Vanuit dit oogpunt is een mobiliteitssysteem gewenst dat actieve vervoers­vormen (fietsen en lopen) en OV-gebruik stimuleert. Daarnaast moet de openbare ruimte voldoende ruimte bieden om te ontspannen, bewegen en spelen en de interactie tussen stadsbewoners te stimuleren.

De leefomgeving kan een belangrijke bijdrage leveren aan het verleiden tot een gezondere leefstijl (be­wegen, ontspannen, rookvrije gebieden en een gezond voedingsaanbod) en het vergroten van het ge­zond­heidspotentieel van kwetsbare groep­en (in het bijzonder ouderen en mensen met een lage so­ciaal­economische status). Gezondheidsbevordering via de leefom­geving wordt dan ook met voorrang toege­past in wijken en buurten met gezondheidsachterstanden. Dit vraagt om een sterk­ere wederkerige sa­men­werking tussen het ruimtelijk domein en het sociale gezondheidsdomein. Die samenwerk­ing is nog niet vanzelfsprekend. Om kennis te ontwikkelen en te delen en te komen tot een samenhang­ende aan­pak over de grenzen van de beleidsterreinen en de vele betrokken organisaties heen start het Rijk samen met onder meer de GGD’en en de gemeenten een programma Gezonde Leefomgeving. Inhoudelijk richt dit programma zich op gezondheids­bevor­de­ring fysiek en sociaal (bewegen, sporten, spelen, ont­moeten, sociale cohesie, gezond voedselaanbod, mentale druk, gezond ouder worden, toeganke­lijkheid) en fysieke gezondheidsbescherming.

Voorbeeld van inrichting voor actieve, gezonde leefstijl.

In gebieden waar wonen en industriële activiteiten samengaan, zal in het kader van de vergunning­ver­lening bijzondere aandacht nodig blij­ven voor omgevingsveiligheid en het beheersen en voorkomen van milieurisico’s. In de woon- en leefge­bieden moet door aanscherping van uitstoot­normen en een toene­mende elektrificatie van het verkeer de luchtkwaliteit worden verbeterd om te komen tot vermin­dering van de gezondheidsrisico’s door lucht­ver­ontreiniging. De ambitie is dat in 2030 alle nieuw ver­kochte auto’s emissieloos zijn. Overheden en maat­schap­pelijke partijen werken aan de invoering van een stede­lijk distributiesysteem. Daarmee moeten vanaf 2025 leveringen in de stadskernen van de 30 tot 40 grootste gemeenten emissievrij zijn en vanaf 2030 moet dit de norm zijn.

Schone lucht in de stedelijk gebieden vergt daarbij ook een afname van de uitstoot van de landbouw, de houtstook, de industrie en de scheepvaart. Voor gebieden met een sterk verhoogde concentratie werk­en overheden samen aan een gebiedsgerichte aanpak om de gezondheid zo snel mogelijk te verbeteren. Op basis van het Schone Lucht Akkoord werken Rijk, provincies en gemeenten verder aan de opgave om tot een permanente verbetering van de luchtkwaliteit te komen. We zetten gezondheid centraal en werk­­en toe naar het voldoen aan de advieswaarden van de Wereldgezondheidsorganisatie in 2030.

Op wijkniveau is ook de sociale veiligheid een belangrijke factor voor de stedelijke ontwikkeling. In Ne­der­­­land wonen 700.000 mensen in een omgeving waar de leefbaarheid onvoldoende is en waar on­vei­lig­heid en overlast zich bovenmatig manifesteren. Om de leefbaarheid te verbeteren werkt het Rijk in het interbestuurlijke programma Leefbaarheid en Veiligheid samen met gemeenten en maatschap­pelijke partners aan de ontwikkeling van een samen­hangende aanpak op de terreinen wonen, werken en par­ti­ci­patie, onderwijs en veiligheid. Dit vindt plaats in 16 stedelijke vernieuwingsgebieden waar de leef­baar­heid en veiligheid onder druk staan[7].

Beleidskeuze 3.6  

We versterken het aanbod en de kwaliteit van het groen in de stad en verbeteren de aansluiting op het groene gebied buiten de stad in een samenhangende aanpak van de stedelijke groenstructuur. Een natuurinclusieve ontwikkeling van de stedelijke regio’s en natuurinclusief bouwen zijn het uitgangspunt.

De aanwezigheid van groen en water in en rond de stad vormt een belangrijke factor voor de kwaliteit van het stedelijk leven en de aantrekkelijkheid van de stad. Het draagt bij aan een prettig en gezond woonmilieu en een aantrekkelijk vestigings­klimaat. Het vormt een omgeving voor ontspanning en biedt de ruimte voor recreëren, ontmoeten en gezond bewegen. Parken en speeltuinen dragen daarmee ook bij aan de sociale co­hesie in wijken. Daarbij moet met name bij het toevoegen van nieuw stilstaand wateroppervlak wel word­en gelet op het voorkomen van nieuwe risico’s voor infectieziekten. Groen en water in de stad spe­len ook een belangrijke rol bij het tegengaan en het opvangen van de gevolgen van klimaatver­andering. En beide zijn cruciaal voor het versterken van de bijdrage van het stedelijk gebied aan de biodiversiteit. Ook kleinschalige voorzieningen zoals nest­kastjes kunnen daaraan bijdragen.

Extra aandacht is ook nodig voor de randen van het stedelijk gebied naar de aansluiting op het omlig­gende landschap. Hier is vaak sprake van wisselende ruimtelijke kwali­teit. Soms is er een mooie overgang tussen woongebieden en een groen stedelijk uitloopgebied, maar vaak is verrom­mel­ing zichtbaar. Stads­randen en het ommeland zijn gebieden waar we zorgvuldiger met onze ruimte moeten omgaan. Een be­tere inrichting van het gebied kan voor bewoners waarde toevoegen (zoals meer ruimte voor bewe­gen) en door­lopende groen­struc­turen kunnen als ecologische verbindings­zones fungeren. Door een sa­men­­hangende aanpak van stad en ommeland kan de verbinding tussen beide worden hersteld en zowel de kwaliteit van de stad als die van het ommeland worden versterkt. De inzet van ruimtelijk ontwerp­(end onderzoek) helpt hierbij. Ook de bossenstrategie kan daarbij een kans vormen. Door groot­schalige her­bebossing in de buurt van steden krijgen burgers meer recreatiemogelijkheden.

Voorbeeld van natuurinclusieve inrichting.

Vanwege de belangrijke rol die groen en water kunnen spelen in de opgaven van de stad zetten de over­heden extra in op het vergroenen van de steden en het toevoegen van water, het vergroten van de re­crea­­tieve mogelijkheden en op de na­tuur­waarde van de stedelijke groene gebieden. De vele doelen die met het vergroenen van de stad gediend worden, leiden nu vaak tot een versnipperde aanpak. Daarbij wordt de waarde die groen kan toevoegen aan te ontwikkelen vast­goed bij het ontwikkelen van plannen vaak niet onderkend en wordt bij groenaanleg het beheer vaak onvoldoende gere­geld. Het opstellen van een stedelijk/regionaal groenplan, als onderdeel van de regionale verstedelijkingsstrategie of de omge­vings­­visie kan een goede basis vormen voor een samenhangende aanpak om de versteende gebieden te ver­groen­en. Het gaat om het maken van een groen­struc­tuur en verbindingen op het schaalniveau van de stedelijke regio, waardoor stedelingen nabij de stad kunnen recreëren in een aantrekkelijk groenge­bied en natuurwaarden de stad binnen kunnen ko­men. Om groengebieden in de stad waar stedelingen kunnen wandelen en hardlopen, om groen in de wijk dat aansluit op de behoefte van de wijkbe­woners en dat het aanzicht en het leefklimaat daar verbetert en om nest­mogelijkheden voor dieren in/aan gebouwen. Het Rijk zal samen met de gemeen­ten de instrumenten voor een samenhangende aan­pak van het groen in en om de stad ontwikkelen en met hen afspraken maken over de toepassing er­van. De ontwik­ke­ling van een stedelijk groenfonds waar­in pu­blieke en private financiële stromen worden ge­bun­deld, kan de financiële basis vormen voor een actieve en samen­hangende aanpak van de versterking van het stedelijk groen. Na de inwerking­treding van de Omgevingswet is het voor gemeen­ten mogelijk om in het gemeentelijk omgevingsplan eisen te stellen over natuurinclusief bouwen, zowel op gebouw als op gebiedsniveau.

Beleidskeuze 3.7 

Steden en regio's worden klimaatbestendig ingericht.

Door de klimaatverandering zullen extreme weersomstandigheden steeds vaker voorkomen met slacht­offers (met name door hittestress) en veel schade (>€ 70 miljard tot 2050) als mogelijk gevolg. Veel kli­maat­risico’s zullen zich pas later in deze eeuw manifesteren, maar ook nu komen extremere weertypen al vaker voor. En het klimaatbestendig maken van de fysieke leefomgeving kost veel tijd. Daarom is het nu tijd voor actie en zijn er ook al op kortere termijn maatregelen nodig in stedelijk gebied.

Overheden toetsen de besluiten over de ontwikkeling en inrichting van het stedelijk gebied steeds op de gevolgen voor de klimaatbestendigheid. Decentrale overheden voeren iedere zes jaar een stresstest uit waarmee de risico’s en gevolg­en op het gebied van hitte, droogte en water(overlast) in kaart worden gebracht. De resultaten kunnen gebruikt worden om vast te stellen waar maatregelen noodzakelijk zijn in de bestaande bebouwde omgeving en bij keuzes van de locaties voor nieuwe ruimtelijke ontwik­ke­lingen.[8] Gemeenten zullen in samenwerking met andere betrokken partijen zoals water­schappen een plan­­­ning moeten maken hoe en wanneer de verschillende delen van het stedelijk gebied worden aange­past aan de te verwachten gewijzigde klimaatomstandigheden. Daarbij kan ook aansluiting worden ge­zocht bij een op te stellen stedelijk groenplan (zie beleidskeuze 3.6) en de aanpak voor de bestaande be­bouwing (beleidskeuze 3.4). De ge­he­le gebouwde omgeving moet in 2050 waterrobuust en klimaat­bestendig ingericht zijn.

Voorbeeld van vergroening van stedelijk gebied.

Naast maatregelen in de openbare ruimte zullen voor een goede aanpassing aan het gewijzigde en zich nog wijzigende klimaat ook maatregelen nodig zijn aan privégrond en aan gebouwen in privé-eigen­dom. Bijvoorbeeld gericht op het realiseren van meer onverharde tuinen en groene daken met beplant­ing die water vasthoudt, de hitte ver­mindert en meer schaduw biedt. Het Rijk zal in overleg met de ge­meenten bezien of een stimulerende aanpak voldoende is voor een effectieve aanpak, dan wel dat aanvullend ook meer verplicht­ende instrumenten moeten worden ontwik­keld. 

Klimaatadaptatie dient ook steeds onderdeel te zijn van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen en inves­te­ringen die vanwege de grote transities gedaan worden. Verdichting in stedelijk gebied moet gekoppeld worden aan groen en water, om duurzaam en met kwaliteit te kunnen verstedelijken. Op dit moment is dat nog niet vanzelfsprekend. Compacte verstede­lijking in combina­tie met voorbereiding op de gevolgen van klimaatverandering vragen om een doordachte en afgewogen invulling van het openbare en private ruimtegebruik. Ongunstige locaties voor waterhuis­houding of bodemdaling moeten worden ver­me­den (diepe polders, slappe grond, verdroging, zoute kwel) of het effect moet worden gemitigeerd. Nieuwe ontwik­kelingen achter de dijken en duinen worden zo veel mogelijk uitgevoerd op een wijze dat de over­stromingsrisico’s niet toenemen.

Beleidskeuze 3.8

Het mobiliteitssysteem (voor personen én goederen) in, rondom en tussen de steden levert een goede bereik­baarheid. We benutten de bestaande netwerken optimaal en zorgen dat modali­teiten onderling zijn verknoopt en worden benut op hun specifieke kwaliteiten. Een efficiënt en duurzaam mobiliteits­sys­teem draagt bij aan een gezonde leefomgeving en een gezonde leefstijl.

Mobiliteit is een onmisbaar onderdeel van de stedelijke ontwikkeling en -planning. Bouwen zonder goed na te denken over de locatie en mobiliteitsoplossingen kan grote nadelige effecten hebben voor de bereikbaarheid en leefbaarheid van stad en regio. Nieuwe woon- en werkgebieden leiden, als er geen goede alternatieve vervoersmogelijkheden beschikbaar zijn, tot veel extra autoverplaatsingen op reeds drukke wegen. De hoofd­keuzes over de ontwikkeling van woonlocaties en werklocaties en mobiliteit moeten daarom steeds op elkaar worden afgestemd. Daarbij doen we recht aan de verhouding tus­sen collectief en individueel vervoer voor zowel korte als langere afstanden. Alleen met een samenhangen­de multi­modale benadering voor gebieden zorgen we dat deze bereikbaar en leefbaar blijven.

Anders verplaatsen

In groeiende stedelijke gebieden neemt de druk op het mobiliteitssysteem toe. In compacte steden kun­nen mensen zich gemakkelijker en efficiënter verplaatsen met de fiets, te voet en met het openbaar ver­voer. Veel steden zetten daarom in op een verminderd gebruik van de privé-auto in de stedelijke regio en met name in de meer compacte delen van de stad. Ze geven ruimte aan deze andere vervoers­wijzen en stimuleren daarnaast ook deelmobiliteit. Een kleinere rol voor de privé-auto in de stad leidt tot min­der ruimtebeslag, minder CO2-uitstoot en energieverbruik, een betere luchtkwaliteit, minder ge­luids­­over­last en een betere gezond­heid. Het mobiliteitssysteem kan een duurzaam en gezond mobili­teits­ge­drag stimu­leren. Dit vergt extra inzet voor de aanpassing van het mobiliteitssysteem, via aanvul­lende fietsvoorzieningen, fiets- en voetpaden, aanpassing parkeerbeleid en -normen, verbetering OV en be­tere overstap­facili­teiten tussen de verschillende vormen van vervoer. We integreren het mobiliteits­systeem in en rondom de steden en richten het duurzaam in, waarbij modaliteiten op hun specifieke kwaliteiten worden benut.

Voorbeeld van bevorderen ander mobiliteitsgedrag.

Schaalsprong in OV-systeem

In groeiende stedelijke regio’s met een hoge dichtheid is naast het efficiënter benutten van het be­staan­de netwerk een schaalsprong in het stedelijk OV-systeem nodig om verdere verdichting en ver­duur­za­ming van de mobiliteit mogelijk te maken. Die hoge dichtheid maakt efficiënt, hoogwaardig OV mogelijk en het hoogwaardige OV maakt een compacte ont­wikkeling mogelijk. Die wederzijdse afhankelijkheid vraagt om de gezamenlijke inzet van overheden, (project)ontwikkelaars en OV-bedrijven om bewoners en bedrijven in de verschillende doelgroepen een afgestemd totaalconcept te bieden van wonen, werk­en en verplaatsen. In het Toekomstbeeld OV 2040[9] zijn drie pijlers voor de verdere ontwikkeling van het openbaar vervoer geschetst, waarbij vooral pijlers Focus op de kracht van het OV en de Drempel­loos van deur tot deur, verder invulling geven aan deze inzet.

Kwaliteitsverbetering en inpassing weginfrastructuur

Door de opkomst van de elektrische (zelfrijdende) auto (lage gebruikskosten, geen emissies) zal het gebruik van de auto naar verwacht­ing nog groeien. De auto is en blijft buiten de stedelijke regio’s (en ook voor delen van de stedelijke regio’s) het belangrijk­ste vervoermiddel. Een grote toename vergt in de stedelijke regio’s echter nieuwe keuzes. De ruimte voor uitbreiding van het netwerk is hier fysiek be­perkt en uitbreidingen zijn finan­cieel kostbaar. Daarom zal eerder worden gekozen voor overstappunten en het niet toegankelijk maken van de binnenstad voor individueel gebruikte auto’s.

De hoofdwegen vormen binnen de stedelijke regio vaak een grote ruimtelijke barrière. Ook het wegen­net in de stedelijke regio vereist inves­te­ring­en in de capaciteit van de verbindingen en in een betere ruimte­lijke inpassing om de barrièrewerking te verminderen. Buiten de steden zijn transformaties nodig om voor snelfiets en zelfrijdende voertuigen passende infrastructuur te ontwik­kelen. Eventuele investeringen zullen meelopen in de reguliere MIRT-systematiek.

Vervoerhubs 

Er komt veel verkeer naar de stedelijke regio’s. Met name het inkomend autoverkeer legt een grote druk op het gebied en het stedelijk mobiliteitssysteem en die druk neemt door de ontwikkelingen in de toe­komst naar verwachting nog toe. Om tot een goede integratie van het vervoerssysteem te komen en de reizigers een gebruiksvriendelijke overstap te bieden, moeten de vervoers­modali­teiten daarom op stra­tegische plekken aan de rand van de stad of de regio aan elkaar worden gekop­peld. Overheden reser­veren ruimte voor (de ontwikkeling van) hubs aan de randen van de stad of de regio en zetten zich geza­menlijk in om de vervoerssystemen te integreren en deze knooppunten te ontwikkelen. De opgave is om daar behalve efficiënte overstapplekken ook aantrekkelijke voorzieningen te creëren. Dit vraagt geza­menlijke inzet van de betrokken overheden. Voor de grootste stedelijke regio’s is deze opgave onder­deel van de bereikbaarheids­program­ma’s die worden opgesteld. Binnen de ring van vervoerhubs moet­en de kosten van auto- en OV-gebruik zodanig worden afgestemd dat het benutten van de over­stap­voorziening ook aantrekkelijk is. Ook binnen de steden zullen in de wijken kleinere vervoershubs moet­en worden ontwikkeld om tot een goed geïntegreerd en voldoende fijnmazig vervoerssysteem te ko­men. Wijkcentra en grotere OV-haltes moeten zijn voorzien van fietsenstallingen en goed zijn ontslo­ten door loop- en fietspaden.

Voorbeeld van vervoershub in de regio.

Aan de rand van de stad zullen overheden ruimte moeten reserveren voor overslagcentra in verband met de invoering van specifieke stedelijke distributiesystemen, waarmee vanaf 2025 de stadskernen van de 30 tot 40 grootste gemeenten emissievrij worden bevoorraad.

Smart mobility

De mogelijkheden van smart technology voor mobiliteit lijken zeer groot, zowel waar het gaat om het zelfstandig rijden van voertuigen als om het managen, sturen en delen van vervoerstromen en vervoers­middelen. Over het tijdstip waarop zelfrijdende voertuigen algemeen zullen kunnen worden gebruikt op de openbare weg, verschillen de meningen, maar gebruik in de compacte en historische steden zoals Nederland die kent, lijkt vooralsnog ver weg. In het stedelijk gebied verbeteren slimmer OV en slimme systemen voor deelgebruik van fiets en auto al wel de bereikbaarheid. Zelfrijdende deelauto’s zouden op lange termijn een bijdrage kunnen leveren aan de bereikbaarheid in de steden. Maar de verkeers­kundige en maatschappelijke aspecten vragen nog nader onderzoek. Buiten de steden zal het gebruik van zelfrijd­ende auto’s eerder kansen bieden; de omstandig­heden voor deelgebruik zijn daar minder gunstig.

Gezamenlijk investeren in bereikbaarheid

Binnen groeiende stedelijke gebieden zal structureel meer geïnvesteerd moeten worden in stedelijke bereikbaarheid. Tegelijk moet ook de kwaliteit van verbindingen tussen de stedelijke regio’s verbeterd worden en waar nodig uitgebreid. Beide zijn gezien de grote woningbouwopgave en de groei van steden noodzakelijk. Gemeenten, provincies, waterschappen en Rijk zullen gebiedsgericht afwegingen moeten maken om te komen tot afgestemde keuzes met betrekking tot de ontwikkeling van het mobiliteitssysteem. Dit gebeurt in het MIRT en in de grootste regio’s al in de bereikbaarheids­programma’s (voor Metropoolregio Amsterdam (MRA), Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) en Metropoolregio Utrecht (MRU) en binnen SmartwayZ.NL.

Beleidskeuze 3.9

Voor gebieden buiten het Stedelijk Netwerk Nederland, die liggen aan de grens van het land en/of waar vraagstukken rond bevolkingsdaling spelen, ontwikkelen de overheden gezamenlijk een integrale gebiedsgerichte ontwikkelstrategie.

Steeds duidelijker wordt dat de opgaven alleen goed aangepakt worden als we dit in samenhang doen, het ontwikkelpotentieel van heel Nederland benutten en zorgen voor een duurzame ontwikkeling en ver­binding van alle delen van Nederland. Dit betekent niet dat overal hetzelfde moet gebeuren. Het vraagt voor alle regio’s een specifieke strategie. In grensregio’s, maar ook enkele andere regio’s waar de be­volking daalt, spelen andere vraagstukken of zijn de omstandigheden anders. Daar is geen sprake van een kwantitatieve groei van het aantal woningen, maar bestaan vaak wel andere meer kwalitatieve vragen, gericht op de woonbehoefte van ouderen of flexwonen en spelen vragen rond de leefkwaliteit. Daarnaast kan er ook sprake zijn van onderbenutte economische potenties, bijvoorbeeld in de grens­regio’s. Mogelijkheden die niet alleen relevant zijn voor deze regio’s maar in meer algemene zin ook voor de ontwikkeling van ons land. Door de barrièrewerking van de grens worden die mogelijkheden tot op heden echter niet of maar ten dele benut. Mede hierdoor stagneert in verschillende grensregio’s de bevolkingsontwikkeling. Dit heeft consequenties voor het aanbod van voorzieningen, die belangrijk zijn voor de sociaal-fysieke leefbaarheid in deze regio’s.

Het afnemende inwoneraantal heeft effecten op diverse domeinen. Het zorgt voor een extra druk op publieke voor­zien­ingen. Een afname van economische activiteiten en bestedingen leidt tot minder in­komen en werkgelegenheid en legt druk op de detailhandel en commerciële dienstverlening. In het fysieke domein kan dit leiden tot verloedering en leegstand van woningen, bedrijventerreinen en ander vastgoed. Al deze effecten beïnvloeden de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en kunnen op zichzelf ook weer leiden tot een afname van het inwoneraantal.

Ook deze gebieden staan daarnaast voor dezelfde opgaven als de rest van Nederland. Er moet ruimte worden gevonden voor de klimaat- en energietransitie, de economie verandert en er vindt een transitie in de landbouw plaats. De demografische context vraagt om een andere, regio- en locatie specifieke aanpak en handelingsperspectief. Deze opgaven bieden net als elders tevens kansen. 

Integrale gebiedsgerichte ontwikkelstrategie 

In een gezamenlijke aanpak van overheden, maatschappelijke organisaties, ondernemers en bewoners worden een integraal toekomstperspectief en bijbehorende ontwikkelstrategie geformuleerd om de economische kracht van deze (grens)gebieden te benutten. Zowel de opgaven in de fysieke leefomge­ving, als op sociaal en economisch gebied pakken we aan. Hierbij spelen we samen in op de kansen voor het gebied vanuit de specifieke eigen kwaliteiten en de beschikbare ruimte voor nieuwe ontwikkelingen en opgaven. Rijk en regio gaan samen aan de slag met het maken van Omgevingsagenda’s waarin deze ontwikkelstrategieën worden opgenomen.

Het opstellen van een ruimtelijke ontwikkelstrategie volgt in principe dezelfde drie stappen als de integrale verstede­lijkingsstrategie met dien verstande dat bij verdere ontwikkeling van voorzieningen, bereikbaarheid en woningvoorraad, het versterken van vitaliteit en leefbaarheid voorop staat mede door het benutten van eventuele grensoverschrijdende mogelijkheden/potentie. Als daarbij nieuwe verstedelijkingslocaties aan de orde zijn, volgen zij de vervolgstappen zoals geschetst.

Regionale verdeling voorzieningen en bereikbaarheid

In situaties waarin de omvang van de bevolking afneemt, maar het aantal huishoudens nog toeneemt, kan het draagvlak voor voorzieningen worden behouden door voorzieningen te combi­neren en ook in de kleinere kernen bij te bouwen voor de eigen behoefte. Er kunnen voordelen liggen in het combineren van diverse typen voorzieningen (bijvoorbeeld huisarts en apotheek, school-biblio­theek-buurt­huis of een bi­bliotheek-winkel). Naast basis- en voortgezet onderwijs is ook het behoud van (bereikbare) faciliteiten voor beroepsonderwijs (eventueel als dependance) van belang voor deze gebieden. Wet- en regelgeving dient toereikend te zijn in het omgaan met dergelijke oplossingen. Bijvoorbeeld als het gaat om criteria voor minimale omvang van voorzieningen, zelfstandige huisvesting of bedrijfsvoering. Als dergelijke criteria in de praktijk niet toereikend zijn, stelt het Rijk experimenteerruimte beschikbaar om nieuwe aanpakken mogelijk te maken.

Naast het combineren van voorzieningen biedt ook de technologische ontwikkeling nieuwe moge­lijk­heden voor efficiën­tere voorzieningen waarmee ook in gebieden met een lagere be­volkings­dichtheid een toereikende dienstverlening in stand gehouden kan worden. Ontwik­kelingen in de ICT bieden bijvoorbeeld vergaande nieuwe mogelijkheden voor zorg op af­stand. Nieuwe vervoerscon­cept­en als Mobility as a Service, deelauto’s en -fietsen, gecombineerd doelgroepenvervoer en OV, netwerken voor vervoer door vrij­willigers en nieuwe techno­lo­gieën als zelfrijdende voertuigen kunnen straks een hoogwaardige aanvulling vormen op het OV en voorzien in de vervoersbehoefte van inwoners zonder eigen gemo­to­­­riseerd vervoer. De lopende innovatie­programma’s op deze onderwerpen zijn nu niet specifiek gericht op de toepassings­mogelijk­heden en de omstandigheden in gebieden met bevolkings­daling. Binnen deze programma’s zal daarom een deel­program­ma vormgegeven worden dat is gericht op de toepassing in (grens)gebieden met bevolkingsdaling.

Bij een sterkere bevolkingsdaling waarbij een combinatie van voorzieningen geen toereikende oplossing biedt en ook de technologische ontwikkelingen voorlopig geen extra soelaas bieden, zal de regio aange­wezen zijn op een strategie van ruimtelijke concentratie van voorzieningen en van de categorieën bewo­ners die in het bijzonder zijn aangewezen op deze voorzieningen, zoals ouderen en zorgbehoe­venden. In deze regionale subcentra/centrale dorpen kan dan een adequaat voor­zien­ingen­niveau gehandhaafd worden.

Vernieuwing van de woningvoorraad door transformatie en sloop

De gebieden met sterke bevolkingsdaling staan door het dalende aantal huishoudens op termijn voor de uitdaging om het woning­bestand te verkleinen. Tegelijkertijd geldt dezelfde uitdaging als in heel Nederland dat de voorraad verduurzaamd, vernieuwd en getransformeerd moet worden. De transformatieopgave komt veelal voort uit een tekort in het aanbod van woningen voor ouderen en alleenstaanden. Per gemeente, of zelfs binnen een gemeente, verschilt vaak de situatie waardoor splitsing of samenvoeging van woningen noodzakelijk is. Transformatie van bestaand leegstaand vastgoed in woningen zal in verband met het behoud van de bestaande ruimtelijke structuur en het gebruik van grondstoffen in het algemeen de voorkeur hebben, maar in sommige gevallen zal nieuwbouw en sloop van bestaande bebouwing noodzakelijk zijn. De transformatie- en sloop­opgave van woningen is vooral ook een regionaal vraagstuk. Onderdeel van de ruimtelijke ontwikkelstrategie zijn regionale afspraken over financiering en locaties waar de trans­formatie- of sloopopgave opgepakt wordt. Het opzetten van een regionaal herstructureringsfonds zal de financiering hiervan vereenvoudigen; alle eigenaren van vastgoed hebben baat bij een beter evenwicht tussen vraag en aanbod op de vastgoedmarkt. Bij de keuze voor locaties om te transformeren of te slopen wordt in principe ingezet op het compact houden van de kernen in de regio.

Aansluitend op deze ruimtelijke ontwikkelstrategie is ook een samenhangende aanpak van de sociaaleconomische ontwikkeling van de regio nodig, waarbij ook nadrukkelijk gekeken wordt naar mogelijk­heden over de eigen grens, waar vaak meer stedelijke gebieden liggen die aanvullende economische kansen bieden. Een belangrijke bouwsteen daarvoor is een realistisch en breed gedragen economisch toekomstperspectief. Met betrokkenheid van burgers, bedrijven, onderwijsinstellingen en externe deskundigen zal moeten worden vastgesteld welke specifieke kwaliteiten en mogelijkheden de regio in de huidige situatie heeft en welke mogelijk­heden en ontwikkelingen zoals digitalisering, energietransitie en landbouw­transitie en de samenwerking met naburige regio’s bieden. Zowel een gezamenlijk toekomst­perspectief van overheden en instituties als daarop inspelende concrete initiatieven van burgers en ondernemers zijn nodig om tot een succesvolle verdere ontwikkeling van de regio te komen.

Een economisch toekomstperspectief voor de regio is onder meer van groot belang om de jeugd in de regio een toekomst­perspectief te bieden. Een goede samenwerking tussen het beroeps­onder­wijs en het bedrijfsleven is noodzakelijk om invul­ling te geven aan zowel het toekomstperspectief voor de regio als aan het toekomstperspectief voor de jeugd. Daarbij kan ook gebruik worden gemaakt van de financiële ondersteuning die vanuit het Rijk geboden wordt voor versterking van het MKB in de regio (MKB-deals), voor versterking van de samenwerking van het beroepsonderwijs met het regionale bedrijfs­leven (Regionaal Investeringsfonds MBO) en regionale investeringen via de Regio Envelop (Regio Deals).

Naast (een perspectief op) voldoende werkgelegenheid in de regio zijn ook regionale aanbod tekorten op de arbeidsmarkt een aandachtspunt. Door de snellere vergrijzing kunnen arbeids­tekorten in de zorgsector zich hier eerder voordoen. Niet professionele onderlinge ondersteuning kan in regio’s met een hechte sociale structuur de zorgvraag wel beperken, maar slechts ten dele ondervangen. Ook daar kan samenwerking over de grens soms een uitkomst bieden.

In een aantal gebieden waar bijzondere opgaven spelen die een bovenregionale uitstraling hebben en/of de draagkracht van de regio te boven gaan, sluit het kabinet samen met (publieke en private) partners Regio Deals. In Regio Deals werken Rijk en regio samen aan een gezamenlijke geïntegreerde aanpak ter verbetering van de economische, sociale en ecologische opgaven. Partijen verplichten zich aan elkaar om de komende jaren gezamenlijk aan nieuwe, concrete oplossingen te werken. In de deals staan de opgaven van de regio centraal. Deze opgaven zijn kenmerkend voor de regio en meervoudig van aard. Een Regio Deal kan bijvoorbeeld gaan over een verdere verbetering van de regionale samenwerking tussen partijen, dan wel de aanpak van knelpunten in regelgeving, mogelijke ondersteuning bij het aantrekken van private investeringsmiddelen, het slim delen van kennis en netwerken, het elkaar aan blijven spreken op afgesproken prestaties en andere samenwerkings­afspraken. Daarbij zijn de extra financiële middelen die het Rijk bijdraagt uit de Regio Envelop een katalysator, een tijdelijke financiële impuls om een duurzame, maatschappelijke verandering mede te bewerkstelligen.

Een deel van de gebieden waar zich bevolkingsdaling voordoet, ligt in de grensregio’s. Verschillen in rechts­systeem, taal, cultuur et cetera. zijn een belangrijke barrière voor een snellere economische ontwikke­ling. De aansluiting op en de toegang tot de arbeidsmarkt in de buurlanden zijn daarin een belangrijke fac­toren. De samen­werking tussen beroepsonderwijs en het bedrijfsleven kan door de regio verder word­­en uitgebouwd tot een grensoverschrijdende samenwerking waarvan de regio’s aan beide kanten van de grens profijt zullen trekken. Om de kansen van deze regio’s beter te benutten zijn grensland­-agen­da's opgesteld en wordt er door middel van Regio Deals specifiek in deze regio's geïnvesteerd. Het Rijk voert bijvoorbeeld ook overleg met Duitsland en België om te bezien of de wederzijdse erkenning van diploma’s kan worden uitgebreid en of de communicatie over de bestaande afspraken over de gelijk­waar­digheid van de verschillende diploma’s kan worden versterkt. Ook grensoverschrijdende be­reik­baarheid is daarbij essentieel. Bij uitvoering van het Toekomstbeeld OV 2040 zal de verbinding met het Ste­delijk Netwerk Nederland voor een deel van de gebieden verbeteren. Verdere inzet op verbindingen vanuit dit netwerk tot in alle regio’s en aansluiting op het IC-netwerk in de buurlanden (vanuit Gro­ningen, Hengelo/Ensche­de en Maastricht) draagt eraan bij dat ook het potentieel van de grensregio’s kan worden benut.

---