Nederland gaat voor een toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied. Dit betekent dat landgebruik in balans wordt gebracht met natuurlijke systemen en ontwikkelingen in het landelijk gebied niet ten koste gaan van landschappelijke kwaliteiten. Dat draagt bij aan een landelijk gebied waar het prettig wonen en recreëren is en waarin ruimte is en blijft voor vitale landbouw. Met gezonde ondernemingen die een goed economisch perspectief hebben en werken in en aan een gezonde omgeving. In het landelijk gebied spelen veel nationale belangen die ruimte vragen, waaronder de ontwikkeling van een duurzame (kringloop)landbouw voor voedsel en agroproductie, het waarborgen van de waterveiligheid en klimaatbestendigheid, duurzame drinkwatervoorziening en voldoende zoetwater en een goede kwaliteit van oppervlakte- en grondwater. Maar ook het behouden en versterken van cultureel erfgoed en landschappelijke en natuurlijke kwaliteiten, de productie en transport van hernieuwbare energie en het verbeteren en beschermen van de biodiversiteit hebben ruimte nodig. Het versterken van onze natuur is mede vanwege de stikstofcrisis een urgente opgave. Deze verschillende, toenemende en deels strijdige claims op de fysieke leefomgeving vragen om nadere afweging zowel nationaal als in regionale en lokale gebiedsprocessen.

Beleidskeuze 4.1

In het landelijk gebied verbeteren we de balans tussen het landgebruik en de kwaliteit van landschap, bodem, water en lucht.

Nationaal Programma voor het Landelijk gebied

Op bepaalde plekken in het landelijk gebied leiden emissies van de landbouw tot een hoge druk op de bewoners, de natuur, de kwaliteit van het bodem- en watersysteem en de luchtkwaliteit. De duurzaamheidstransitie van de landbouw, de lange termijn aanpak stikstof, een efficiënter en minder gebruik van meststoffen, gewasbeschermingsmiddelen en zoetwater, zijn nodig om milieu-, natuur- en waterdoelstellingen te halen. De stikstofcrisis maakt duidelijk dat, naast reductie van stikstof, herstel en verbetering van de Nederlandse natuur als geheel noodzakelijk is. Dit door natuurversterking en natuurinclusieve ruimtelijke inrichting en met speciale aandacht voor de individuele Natura 2000-gebieden als belangrijke dragers.

Om in Nederland structureel de natuurdoelen te halen en ruimte te krijgen voor economische en maatschappelijke ontwikkelingen, is het noodzakelijk om extra natuur te realiseren om op termijn te voldoen aan de internationale verplichtingen. Hierbij gaat het enerzijds over het beschermen van natuur tegen schadelijke invloeden van buitenaf, over het verbinden van de natuurgebieden en over het verhogen van biodiversiteit in agrarische en andere landelijke gebieden (insecten, bodemleven en weidevogels). Anderzijds om tegelijkertijd ruimte te creëren voor een leefklimaat waar het prettig wonen en leven is. Waarin
– letterlijk en figuurlijk – ruimte is en blijft voor hooginnovatieve en extensieve, natuurinclusieve landbouw. Rekening wordt gehouden met diversiteit van de landbouw en de benodigde structuur van landbouwgebieden. En daarmee blijft ruimte voor duurzame economische groei en welvaart in Nederland.

Om uit te werken hoe deze doelen gerealiseerd kunnen worden, werken we een strategie voor het landelijk gebied uit in een Nationaal Programma Landelijk Gebied. Deze strategie is tegelijkertijd nationaal én gebiedsgericht. Het is een strategie op hoofdlijnen die richting geeft aan toekomstbestendige ontwikkeling van functies. Daarbij gaat het zowel om herstel van natuur als om herstel van bodem- en watersystemen. Ook klimaatadaptatie is onderdeel van de aanpak. Per gebied kijken we welke functies met minimale belasting inpasbaar zijn in zones rond Natura 2000-gebieden. Dit kan natuur zijn maar ook extensieve, emissiearme landbouw, andere passende economische functies of (kleinschalige) woningbouw. Verplaatsing van functies kan daarbij aan de orde zijn. Of een meer activerend ruimtelijk beleid kan worden ingezet om tot een herinrichting van het landelijk gebied te komen, wordtnader onderzocht.[1] Daarbij wordt gekeken naar wat er nodig is om de grondmobiliteit op gang te brengen op een manier die dienstig is aan een toekomstbestendige ontwikkeling van onder andere natuur en landbouw. Daarbij kan worden gedacht aan bijvoorbeeld (regionale) grondfondsen. Daar zullen passende financiële arrangementen bij moeten horen. Onder beleidskeuze 4.3 wordt de landbouwfunctie in kwetsbare gebieden verder toegelicht. De Ruimtelijke Verkenning Stikstof[2], waarin naar de mogelijkheden voor realisatie van natuurinclusief areaal wordt gekeken, is hiervoor een belangrijke bouwsteen.

Het Nationaal Programma Landelijk Gebied verbindt naast de opgaven voor natuur en landbouw ook wonen, mobiliteit, energie, recreatie, water- en bodemsysteem en klimaatadaptatie. Bij ontwikkelingen in het landelijk gebied worden cultureel erfgoed en unieke landschappelijke en natuurlijke kwaliteiten behouden en versterkt. Waar mogelijk en gewenst voegen we nieuwe kwaliteiten toe. Op die manier kan worden voorkomen dat het landschap verwordt tot een optelsom van sectoraal gemaakte keuzes en kunnen transities met elkaar worden verbonden en wederzijds meerwaarde opleveren. Met deze strategie wordt bijgedragen aan een optimale planning van functies, opdat schaarse ruimte efficiënt en effectief wordt benut ten dienste van de maatschappelijke opgave in de gebieden. Zo kan tevens in beeld worden gebracht waar op termijn ruimte kan ontstaan voor nieuwe functies, zoals productie van duurzame energie en zoetwaterbeschikbaarheid. De procesaanpak van deze ruimtelijke strategie zal voor het einde van het jaar gereed zijn en stellen we samen met de medeoverheden en maatschappelijke organisaties op. Deze aanpak wordt vormgeven als programma onder de NOVI. De opgave tot natuurherstel en natuuruitbreiding in het kader van de aanpak stikstof is daar integraal onderdeel van.

Leven en wonen in landelijk gebied

Het landelijk gebied levert diverse diensten aan onze samenleving, waaronder een aantrekkelijke woonomgeving. Bewoners van het landelijk gebied zijn gemiddeld genomen erg tevreden over de leefbaarheid van de gebieden waar ze wonen.[3] De landbouw bepaalt voor een belangrijk deel het aangezicht van het landelijk gebied.

Doordat er tegelijkertijd lastige ruimtelijke en sociaaleconomische kwesties in delen van het landelijk gebied spelen, is een belangrijke vraag hoe de leefbaarheid en de brede welvaart behouden kunnen blijven. Enerzijds gaat dit om de lage dichtheid en het draagvlak voor voorzieningen (inclusief OV-bereikbaarheid). In de ruimtelijke ontwikkelstrategie in beleidskeuze 3.9 is dat verder toegelicht. Anderzijds spelen er vraagstukken rond de intensieve veehouderij die op bepaalde plekken zorgt voor extra druk op de leefomgevingskwaliteit door stank of gezondheidsproblemen rond veehouderij. En in bijvoorbeeld de Regiodeal Noordoost-Brabant richten Rijk en regio zich ook op oplossingen voor deze problematiek. De toekomstige landbouw zal moeten voldoen aan eisen van duurzaamheid en dierenwelzijn, maar zij zal een belangrijke economische drager blijven van het landelijk gebied.

Een betere balans tussen de functies en een betere omgevingskwaliteit draagt bij aan de leefbaarheid van het landelijk gebied. Dat is van belang voor de mensen die nu in het landelijk gebied wonen en voor de toekomstige ontwikkeling. De bouw van een beperkt aantal nieuwe woningen zal nodig zijn voor de leefbaarheid van de dorpen. Voor een landelijk gebied dat zich toekomstbestendig kan ontwikkelen, is nodig dat de bereikbaarheid, de economische kracht en de beschikbaarheid van voorzieningen ook voldoende worden meegenomen in het Nationaal Programma Landelijk Gebied.

Vrijkomende agrarische bebouwing kan gebruikt worden voor het ontwikkelen van nieuwe functies en woonconcepten, bijvoorbeeld voor ouderen. Dat biedt ook mogelijkheden voor verduurzaming en vergroening. Bij de omvorming kan inspiratie worden gevonden in de principes van ecologische woonzones en ecowijken.

Bodem en water

Door zorgvuldiger om te gaan met de natuurlijke systemen in het landelijk gebied, die ons van allerlei diensten en hulpbronnen voorzien, verbetert de balans tussen bodem en water. Dit vraagt een betere afstemming van ontwikkelingen in de bovengrond op de natuurlijke processen in het bodem- en watersysteem, de ondergrond en de omgeving, zoals de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) ook heeft bepleit.[4] Een belangrijke sleutel hiervoor ligt bij de landbouw. In het Nationaal Programma Landelijk Gebied kijken we gebiedsgericht naar de op hoofdlijnen en richtinggevend juiste (invulling van de) agrarische functie op de juiste plek. Dat zorgt voor een gezonder systeem, met lagere inzet van middelen en minder emissie. Verder heeft het Uitvoeringsprogramma Bodem en Ondergrond[5] als doel het duurzaam beheer en gebruik van bodem, ondergrond en grondwater te bevorderen. In het Actieprogramma klimaatadaptatie landbouw[6] wordt verduidelijkt hoe de landbouwsector zich kan voorbereiden op extreem weer en andere risico’s van klimaatverandering. Tot slot wordt met het Nationaal Programma Landbouwbodems[7] gestuurd op bereiken van duurzaam beheer van alle Nederlandse landbouwbodems in 2030. Dit voor een betere bodemvruchtbaarheid, klimaatbestendigheid, schoner oppervlakte- en grondwater, een hogere biodiversiteit en het vastleggen van koolstof. Het programma geeft tevens invulling aan de afspraak in het Klimaatakkoord om in 2030 jaarlijks 0,5 Mton CO₂-eq in minerale landbouwbodems vast te leggen.

De kaart ‘Milieubelasting’ in de Toelichting geeft met een aantal indicatoren inzicht in welke gebieden milieubelast zijn en waar de bodem kwetsbaar is. In gebieden waar de druk vanuit de landbouw op de omgeving (natuur en volksgezondheid) te hoog is, wordt deze druk door gerichte inzet verminderd. Op regionaal niveau is hierbij de regierol weggelegd voor de provincies. Bescherming van de kwaliteit van de leefomgeving is een nationaal belang onder meer vanwege de invloed op gezondheid. Het Rijk zorgt onder andere via normstelling voor de bescherming van een gezonde leefomgeving. Maar ook via beleidsregels en afspraken, zoals bijvoorbeeld het Schone Lucht Akkoord[8] en ondersteuning met informatie over bijvoorbeeld gezondheid en veehouderij om op lokaal niveau gezondheids- en leefomgevingsrisico’s in gebieden met zeer hoge veedichtheid te verminderen. Dat sluit aan bij de inzet op een transitie naar een verduurzaming van de veehouderij en de LNV-visie op de kringlooplandbouw.[9]

Zoetwater

Regionale verschillen in de (effecten van) droogte vragen om regionaal maatwerk. Op de hoger gelegen (zand)gronden leiden langere perioden van droogte tot het wegzakken van (grond)waterstanden en daarmee tot een tekort aan zoetwater. In zijn algemeenheid geldt dat zoetwatertekorten zoveel mogelijk binnen gebieden worden opgelost. Het landgebruik moet meer afgestemd worden op zoetwaterbeschikbaarheid en -gebruik. In regio’s met zoetwatertekorten (nu of op lange termijn) realiseren we geen nieuwe ontwikkelingen met een zoetwatervraag – denk bijvoorbeeld aan industrie of intensieve landbouw – zonder dat er voldoende voorzieningen voor een duurzame watervoorziening zijn getroffen. Daarnaast waarborgen we een duurzame drinkwatervoorziening en zorgen we voor voldoende nieuwe en alternatieve bronnen om ook in de toekomst over voldoende drinkwater te beschikken.

Omgaan met natuurlijke systemen in het riviergebied.

Provincies wijzen Aanvullende Strategische Voorraden (ASV) aan met bijbehorend beschermingsregime.[10] Tegelijkertijd moet worden ingezet op waterbesparing bij huishoudens en bedrijven. Waterbesparing leidt tevens tot een besparing op energie en een vermindering van de te zuiveren hoeveelheid afvalwater, een win-winsituatie. Transparantie voor gebruikers over de beschikbaarheid van zoetwater is hierbij van belang. Inzet is een robuust systeem om de schade bij droogte voor maatschappelijke en economische functies ook op lange termijn zo veel mogelijk te beperken.

Natuurlijke klimaatbuffers

Ook klimaatadaptatie vraagt in het landelijk gebied om natuurlijke klimaatbuffers (bijvoorbeeld wateropvang) wat tevens bijdraagt aan landschapsherstel. Voor een toekomstbestendig landelijk gebied is het essentieel om te zorgen voor voldoende maatregelen die water kunnen vasthouden. In de Omgevingsagenda’s worden deze opgaven per regio verder concreet gemaakt. In het Deltaprogramma[11] krijgen de klimaatbuffers aandacht voor de zoetwatervoorziening, natuur en biodiversiteit en ruimtelijke adaptatie op klimaatverandering. Ook wordt in het kader van het Actieprogramma klimaatadaptatie landbouw en de Actielijnen klimaatadaptatie natuur gewerkt aan water beter vasthouden in de (landbouw)bodem.

In de tussengelegen gebieden is door de aanvoer van rivieren over het algemeen voldoende water beschikbaar. De bodem leent zich hier goed voor intensieve vormen van landgebruik, zoals hoogproductieve landbouw. Daarnaast ligt er door de nieuwe veiligheidsnormering en doorgaande klimaatverandering een grote en urgente waterveiligheidsopgave in Nederland, in het bijzonder in het rivierengebied. In het Programma Integraal Riviermanagement van het Rijk en de regionale (water)partners is het doel de opgaven voor waterveiligheid, waterkwaliteit, bevaarbaarheid, zoetwaterbeschikbaarheid, natuur en ruimtelijke en economische kwaliteit in beeld te brengen en deze in samenhang aan te pakken. Een ambitie is het realiseren van ruimtelijke kwaliteit van het rivierenlandschap met hoogwaardige natuur.[12] Ook langs de kust zorgen zeespiegelstijging en bodemdaling voor structurele erosie, waardoor blijvende interventie en areaalbehoud noodzakelijk zijn.

Bodemdaling

In delen van veengebieden is verhoging van het grondwaterpeil op termijn noodzakelijk. Laaggelegen gebieden langs kuststroken zullen door zeespiegelstijging en bodemdaling in toenemende mate met verzilting te maken krijgen. Op sommige locaties kan dat leiden tot functiewijzigingen – zoals van landbouw naar natuur en water – of tot andere typen natuur of gewassen. Het landschap krijgt hierdoor een ander gezicht.

In samenwerking met de mensen die wonen en werken in de gebieden, zullen de overheden steeds minder ‘peil volgt functie’ en steeds vaker ‘functie volgt peil’ als beleidsuitgangspunt hanteren. Daarbij streven zij vaker naar een verhoging van de grondwaterstand om bodemdaling en CO₂-emissie te verminderen. Samen met waterschappen en provincies gaat het Rijk hierop sturen, waarbij per polder zal worden bekeken welke maatregelen wenselijk en mogelijk zijn. Voor bepaalde gebieden kan dit mogelijk ook functieverandering betekenen. Belangrijk uitgangspunt is dat er een goed toekomstperspectief voor de huidige gebruikers kan worden geboden.

In het Veenplan 1e fase, is het accent gelegd op het streven naar verhoging van de grondwaterstand omdat dit naar verwachting het meest effectief zal zijn om CO₂-emissies uit veengrond te verminderen, zonder aan te geven welke functie daarbij hoort. Beleidsuitgangspunt is dat verhoging van de grondwaterstand leidend is in plaats van volgend. Bij een verhoging van de grondwaterstand kan de huidige functie zich aanpassen of veranderen. De verhoging van de grondwaterstand beïnvloedt zo de inrichtings- en gebruiksmogelijkheden van gronden en dit zal in een zorgvuldig gebiedsproces onder leiding van de provincies vorm krijgen.

Provincies organiseren ofwel faciliteren dit proces met grondgebruikers (onder andere agrariërs), maatschappelijke actoren, bewoners en medeoverheden gericht op de opstelling van een programma per veenweidegebied (Regionale Veenweidestrategie). In 2020 wordt een conceptprogramma opgesteld.

Bij het opstellen van de Regionale Veenweidestrategieën wordt de invloed op de fysieke leefomgeving en leefomgevingskwaliteit op de lange termijn (2050) meegenomen. Hierbij is ook aandacht voor gebiedsoverstijgende landschappelijke kwaliteiten en zorgvuldig omgaan met de unieke cultuurlandschappen.

Voor een overzicht van gebieden zie de kaart ’Bodemdaling’ in de Toelichting.

Beleidskeuze 4.2

De biodiversiteit wordt beschermd en versterkt en het natuurlijk kapitaal duurzaam benut.

De gemiddelde kwaliteit van de Nederlandse zoetwater- en landnatuur (en de biodiversiteit) is jarenlang achteruitgegaan. Dat proces keert voorzichtig, maar van bestendig herstel is nog geen sprake. De kerende trend is vooral het gevolg van de toename van het natuurareaal in Nederland en een verbetering van de kwaliteit van water- en natuurgebieden. Het kabinet wil dat de komende decennia de biodiversiteit herstelt. Dat vergt een robuust en verbonden geheel van natuurgebieden. Het Natuurnetwerk Nederland wordt in de toekomst daarom verder beschermd, vergroot en verbonden. Conform de afspraken in het Natuurpact[16] met provincies zal tenminste 80.000 ha. extra natuur zijn ingericht voor 2027. In de brief van het kabinet over de aanpak stikstof[17] wordt langjarig extra budget uitgetrokken voor versterking van natuur. Onderdeel daarvan is dat de water- en milieucondities van de natuurgebieden verbetert. Zo wordt de biodiversiteit duurzaam beschermd. Daarnaast wordt ingezet op het koppelen van natuur- en landschapsontwikkeling aan de uitvoering van grote (civieltechnische) werken. Ook het vergroten van CO₂-opslag in natuurgebieden verdient aandacht, in combinatie met het versterken van biodiversiteit en het realiseren van natuurdoelen. Dat kan niet alleen worden gedaan in (nieuw aan te leggen) bossen, maar ook in nieuwe schorren en slikken (blue carbon).

Waterkwaliteit

In 2027 zijn voldoende maatregelen genomen om de doelen van de Kaderrichtlijn Water[18] te behalen. De Stroomgebiedbeheerplannen die in de jaren 2022-2027 worden uitgevoerd omvatten maatregelpakketten voor inrichting en beheer van regionale waterlichamen, tegengaan van buitenlandse belasting en adequate werking van rioolwaterzuiveringsinstallaties. De ontwikkeling naar kringlooplandbouw, een beter bodembeheer, uitvoering van het zevende en achtste actieprogramma Nitraatrichtlijn en het Uitvoeringsprogramma van de Toekomstvisie duurzame gewasbescherming moeten leiden tot nagenoeg geen verliezen van nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen uit de land- en tuinbouw, waardoor op dat gebied normen niet meer overschreden worden voor het bereiken van de gewenste kwaliteit van oppervlakte- en grondwater. Aan die kwaliteit wordt bijgedragen door de ketenaanpak van medicijnresten in water en onderzoek naar oplossingen voor opkomende stoffen en microplastics. Voor het behalen van Natura 2000-doelen is in bepaalde gebieden meer nodig. Aanvullend worden de maatregelen van de Programmatische Aanpak Grote Wateren (PAGW) uitgevoerd. Het PAGW richt zich op het verbeteren van de ecologische waterkwaliteit en het realiseren en versterken van robuuste natuur in de grote wateren. Hiermee wordt invulling gegeven aan onder meer de Natuurambitie Grote Wateren. De maatregelen worden op gebiedsniveau en vanuit een integraal benadering van functies (ook economie, recreatie, waterveiligheid et cetera) uitgewerkt. De bestaande natuurdoelen (in het kader van Vogel- en Habitatrichtlijn) zijn daarbij uitgangspunt. Met het Natuurwinstplan wordt gekeken of verschuiven van doelen tussen Natura 2000-gebieden mogelijk is om tot robuuste en klimaatbestendige natuur te komen. In het Programma Noordzee[19] krijgt het belang van een goede milieutoestand van de zee, met een duurzaam en verantwoord gebruik, aandacht.

Meten waterkwaliteit.

Natuur

Om te voldoen aan de nationale en internationale afspraken op het gebied van biodiversiteit, is er forse, extra inspanning nodig om het doelbereik te vergroten. De nationale ambitie voor 2050 is om volledig aan de doelen van de Vogel- en Habitatrichtlijn[20]-te voldoen (dat wil zeggen: het realiseren van condities waaronder alle beschermde soorten en habitats duurzaam kunnen voortbestaan) en de ecologische voetafdruk van Nederland in de wereld minimaal te halveren. Om die ambitie en opgave voor stikstofreductie richting te geven, kiest het kabinet ook voor een streefwaarde voor stikstofdepositie: in 2030 moet ten minste 50 procent van de hectares met stikstofgevoelige natuur in Natura 2000-gebieden onder de kritische depositiewaarden (KDW) zijn gebracht. Naast de stikstofreductie en natuurbehoud- en herstel, wordt ingezet op natuurinclusieve ruimtelijke inrichting.[21]

Om invulling te geven aan de benodigde intensivering van het natuurbeleid, investeert het kabinet hier langjarig in, oplopend naar € 300 miljoen in de periode 2021-2030. Daarbij gaat het onder andere om versnelling en intensivering van herstelmaatregelen, het verbeteren van hydrologie in en rondom natuurgebieden, het verhogen van de natuurbeheervergoeding, het versneld verwerven en inrichten van gronden voor het Natuurnetwerk Nederland en aanplant van nieuw bos ter compensatie van bomenkap als gevolg van Natura 2000-beheerplannen. Concrete uitwerking vindt plaats in het Programma Natuur[22] van Rijk en provincies.

Versterken biodiversiteit

Ook de inzet op een robuust Natuurnetwerk Nederland en verbindingen, het realiseren van bufferzones rond kwetsbare natuurgebieden en vormen van extensieve landbouw en agrarisch natuurbeheer rondom Natura 2000-gebieden zullen een bijdrage leveren aan het versterken van de biodiversiteit. Door te werken aan landschapsontwikkeling en –herstel en een aantrekkelijke leefomgeving, krijgt de biodiversiteit een impuls. Dit geldt bij uitstek in de Nationale parken (Nieuwe Stijl) maar zou ook elders gemeengoed moeten zijn. Per gebied moet gekeken worden welke functies met minimale belasting inpasbaar zijn in zones rond Natura 2000-gebieden. Door het verbinden van de opgaven in het landelijk gebied kunnen nieuwe kansen ontstaan voor de natuur. Het hiervoor genoemde Nationaal Programma Landelijk Gebied helpt bij het verbeteren van de biodiversiteit en natuurherstel, landschapsherstel en het verbeteren van de milieu- en watercondities. Via een gebiedsgerichte aanpak met alle betrokken partijen kunnen we optimale mogelijkheden vinden voor natuur in combinatie met landbouw (en vice versa) en andere functies.

Biodiversiteit wordt duurzaam beschermd. 

Dit sluit aan bij het eerste afwegingsprincipe ‘combineren van functies gaat voor enkelvoudige functies’. Met provincies zullen we daarnaast verkennen wat nog meer nodig is om de (internationale) biodiversiteitsdoelen binnen bereik te krijgen, aanvullend op de afspraken uit het Natuurpact. Ook is dit in aansluiting op de recent uitgebrachte Biodiversiteitstrategie van de Europese Commissie die, kort samengevat, aangeeft dat tegen 2050 de biodiversiteit en de ecosysteemdiensten moeten worden beschermd, gewaardeerd en naar behoren hersteld. Uitwerking van deze doelstellingen vindt onder andere plaats in het Programma Biodiversiteit.

Bossen

Het aanleggen van nieuwe bossen, landschapselementen en het toepassen van agroforestry biedt naast biodiversiteitsherstel goede mogelijkheden voor het vastleggen van CO₂, in combinatie met het versterken van landschappelijke structuren, duurzame circulaire woningbouw en een gezondere leefomgeving. Daarnaast is er een grote maatschappelijke waardering voor en behoefte aan bos. De ambitie van Rijk en provincies is dat het Nederlandse bosareaal in 2030 met 10 procent is toegenomen naar 407.000 hectare. Dit is conform de afspraken hierover in het Klimaatakkoord. Dat betekent een doelstelling van ten minste 37.000 ha extra bosaanleg.

Belangrijk uitgangspunt is dat nieuwe bossen buiten het Natuurnetwerk Nederland de landschappelijke kwaliteit moeten versterken. Dat vraagt een goed ontwerp waarbij een integrale afweging plaatsvindt van verschillende doelen en functies. Bos kan mogelijk een buffer zijn tussen verschillende, nu nog gescheiden functies, zoals tussen stad en land en tussen natuur en landbouw. Overgangen tussen functies worden daardoor minder hard. Functiecombinaties met andere vormen van landgebruik bieden kansen om de schaarse ruimte optimaal te gebruiken. Potentiële combinaties zijn te vinden bij onder andere het faciliteren van houtbouw, de aanleg van windparken, het vernatten van veenweidegebieden, het vergroenen van steden in het kader van klimaatadaptatie en langs infrastructuur.

Stedelijk gebied

Niet alleen het landelijke gebied, maar ook het stedelijke gebied kan bijdragen aan de natuur- en biodiversiteitsdoelstellingen (zie ook de prioriteit Sterke en gezonde steden en regio’s). Het stedelijke gebied vormt al een belangrijke habitat voor diverse flora en fauna. Door vergroening en inpassing van meer water in stedelijke gebieden neemt de natuurkwaliteit toe en wordt bovendien bijgedragen aan doelen op het gebied van klimaatadaptatie, welzijn en gezondheid. Natuurinclusief bouwen draagt bij aan een betere leefomgeving en kan verbonden worden aan de verschillende opgaven in de gebouwde omgeving. Ook hier liggen kansen om het groen vanuit het buitengebied beter te verbinden met het stadslandschap, zoals al gedaan wordt in het kader van De Groene Metropool (Staatsbosbeheer)[23]. In de Uitvoeringsagenda bij de NOVI wordt een Strategische verkenning ‘Biobased bouwen’ opgenomen. Deze strategische verkenning beoogt versnelling te geven aan duurzame verstedelijking, in verbinding met herstel van landschap, meer biodiversiteit en nieuwe verdienmodellen voor de landbouw. Grote voordelen van bouwen in hout zijn de beperking van stikstofuitstoot en de langjarige vastlegging van CO₂, in plaats van CO₂-uitstoot (mondiaal is de bouwsector momenteel verantwoordelijk voor 11 procent van de CO₂-uitstoot). Doel is sturen op samenhang tussen maatschappelijke opgaven en landschappelijke kwaliteit door beleid en praktijk zoveel mogelijk te verbinden.

Beleidskeuze 4.3

Er wordt een duurzaam en vitaal landbouw- en voedselsysteem mogelijk gemaakt, gebaseerd op kringlopen en natuurinclusiviteit.

Landbouw als primaire functie

Het landelijk gebied levert meerdere belangrijke diensten aan onze samenleving: niet alleen voedsel, biomassa en energie, maar ook landschapsbeleving, identiteit, een aantrekkelijke woonomgeving, hoogwaardig werk, ruimte voor recreatie en toerisme, waterberging, zuivering van lucht en water en de opslag van CO₂, enzovoort. Zowel de grondgebonden als de niet-grondgebonden land- en tuinbouw in Nederland moeten we voldoende ruimte bieden om te produceren op een manier die ecologisch én sociaaleconomisch houdbaar en vol te houden is. Nederland beschikt over een efficiënte en in Europees verband vooraanstaande agrosector (landbouw en aanverwante bedrijvigheid). Die sterke positie willen we in de toekomst behouden. Maar wel op een andere manier dan nu. De relatie tussen landbouw, landschap en natuur moet sterker en organischer worden dan zij nu is. De visie Landbouw, Natuur en Voedsel: Waardevol en Verbonden en het Natuurpact van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit geeft de koers aan: kringlooplandbouw en natuurinclusieve landbouw zijn daarvoor nodig.

Het blijft voor Nederland van groot belang dat deze veranderingen bijdragen aan een gezonde en levensvatbare sector die internationaal concurrerend blijft. In goed geschikte gebieden is ruimte voor landbouw als primaire functie, waarin de conventionele bestaande landbouw ook zo veel mogelijk de omschakeling naar kringlooplandbouw zal maken.

De kern van de omslag naar kringlooplandbouw is dat de huidige keten verandert in een systeem met minimale onnodige verliezen. Landbouw, tuinbouw en visserij worden onderdeel van een circulair voedselsysteem. Kringlopen van grondstoffen en hulpbronnen worden op een zo laag mogelijk schaal-niveau gesloten; regionaal, nationaal of internationaal. Akkerbouw, veehouderij en tuinbouw gebruiken in de eerste plaats grondstoffen uit elkaars ketens en reststromen uit de voedingsmiddelenindustrie en voedingsketens. Het accent ligt op het sluiten van kringlopen van nutriënten, water, energie, het voorkomen van afval en restproducten en het beperken van emissies naar bodem, water, lucht. Gewasresten, voedselresten, procesafval en mest worden opnieuw benut of verwerkt tot nieuwe producten. Kringlooplandbouw speelt in op lokale omstandigheden: de agrarische functie maakt op duurzame wijze gebruik van het bodem- en watersysteem en draagt waar mogelijk bij aan biodiversiteit. Zo wordt een vitaal systeem gerealiseerd. Niet-grondgebonden sectoren worden zo veel als mogelijk emissieloos en sluiten de kringlopen door recycling van reststromen zodat zij beperkte druk op natuur, landschap en woonomgeving opleveren.

Kringlooplandbouw vraagt voor gelijkblijvende waarde in veel gevallen meer ruimte, terwijl er vanuit andere ontwikkelingen ook behoefte is aan diezelfde ruimte. Nieuwe ruimtevragende functies mogen de leefomgevingskwaliteit zo min mogelijk aantasten. In het Nationaal Programma Landelijk Gebied worden verschillende functies richtinggevend op hoofdlijnen. Dit kan ook bijdragen aan de structuurversterking van de landbouw zelf, zodat goed geschikte landbouwgronden voor de landbouw beschikbaar blijven. Op gebiedsniveau zal hieraan invulling en uitvoering worden gegeven; maatwerk is nodig, passend bij de karakteristieken en mogelijkheden van de gebieden, rekening houdend met de verschillende maatschappelijke opgaven die spelen. In het kader van een nationaal programma voor het landelijk gebied (zie onder beleidskeuze 4.1) schetsen we in nauwe samenspraak met decentrale overheden en betrokken partijen een strategie op hoofdlijnen, die richting geeft aan toekomstbestendige ontwikkeling van de landbouw en andere functies in het landelijk gebied, inclusief verstedelijking, verbetering van leefbaarheid, luchtkwaliteit en andere onderdelen van milieu, natuur en leefomgevingskwaliteit.

Landbouw in kwetsbare gebieden

De urgentie om te sturen op de ontwikkelruimte voor de landbouw is het grootst waar de druk op de kwaliteit van de omgeving het grootst is: in de nabijheid van kwetsbare natuur (Natura 2000-gebieden) en in de Veenweidegebieden waar sprake is van bodemdaling (en vaak grote culturele waarde) en grondwaterbeschermingsgebieden. Verder is aandacht nodig voor sturing in gebieden waar de concentratie van bedrijven groot is of waar bedrijven dicht op bewoond gebied zijn gesitueerd. De kaart ‘Milieubelasting’ in de Toelichting geeft met een aantal indicatoren inzicht in welke gebieden milieubelast zijn en waar de bodem kwetsbaar is. Voor de landbouw in kwetsbare gebieden geldt dat de omslag naar verschillende vormen van kringlooplandbouw met voorrang moet plaatsvinden. Om die reden heeft het kabinet onder andere budget beschikbaar gesteld voor aanpak bodemdaling in veenweidegebieden en voor diverse maatregelen in het kader van de stikstofaanpak, waaronder bijdragen voor emissiearme stallen en veevoermaatregelen zoals middelen voor brongerichte verduurzaming van stallen en een omschakelfonds voor boeren die willen omschakelen naar andere vormen van bedrijfsvoering. Daarnaast komt er een uitkoopregeling gericht op bedrijven met een hoge stikstofdepositie en konden varkenshouderijen met een hoge geuroverlast al eerder deelnemen aan een uitkoopregeling.

Hierbij is altijd sprake van lokaal maatwerk, waarbij een koppeling moet worden gemaakt tussen de wensen en mogelijkheden van de betrokken bedrijven. Als verplaatsing aan de orde is, zullen er mogelijkheden moeten zijn om elders een plek te vinden. Provincies hebben hierin een sleutelrol en zijn in staat om tot een integrale aanpak te komen. In die aanpak zijn op lokaal niveau slimme combinaties mogelijk van boeren die willen stoppen, boeren die hun bedrijf op een andere locatie willen voortzetten en boeren die willen omschakelen naar een extensieve vorm van landbouw, bijvoorbeeld in combinatie met agrarisch natuurbeheer. Daarvan zijn nu al mooie voorbeelden. De provincies hebben het voortouw, zijn regisseur in de gebiedsgerichte aanpak en daarmee ook het eerste aanspreekpunt voor boeren die stappen willen zetten. Soms zal daarbij ook over provinciegrenzen heen gezocht moeten worden naar mogelijkheden. Faciliteiten zoals grondfondsen kunnen hier een rol in spelen.

Diverse vorm van grondgebruik. 

Afhankelijk van de gebiedspecifieke condities kan grond van stoppende of verplaatste boerenbedrijven eventueel worden verpacht of verhuurd aan agrariërs die daar natuur- en landschapsinclusief gaan boeren. Dit heeft een positieve invloed op het milieu, de biodiversiteit en het landschap. Op de bedrijven die op deze wijze gaan werken, gaat de opbrengst per hectare onvermijdelijk omlaag en is dus een ander verdienmodel noodzakelijk. In de eerste plaats gaan we hier kijken naar passende pachttarieven. Daarnaast wordt gekeken naar alternatieve compensatie, zoals het belonen van ecosysteemdiensten of de inzet van vergoedingen vanuit het nieuwe Gemeenschappelijk Landbouw Beleid.

Deze ontwikkelingen en de realisatie ervan moeten plaatsvinden in nauwe samenwerking met betrokken bedrijven en maatschappelijke partners. Het Rijk ondersteunt en faciliteert dit op vele manieren, onder andere door de inzet vanuit het vernieuwde Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). De minister van LNV zet in Europees verband in op beleid dat bijdraagt aan een landbouw die economie, boer en leefomgeving verbindt, zich richt op regionale opgaven, daarmee draagvlak en maatschappelijke legitimiteit heeft én ondersteunend is aan de noodzakelijke omslag naar kringlooplandbouw en de klimaatopgave. Ook de trajecten Herbezinning mestbeleid en Verduurzaming veehouderij zullen bijdragen aan de ambities in het kader van kringlooplandbouw, evenals onder andere het Nationaal programma landbouwbodems, de Toekomstvisie duurzame gewasbescherming en het Tuinbouwakkoord. Met de inzet van de innovatiekracht van de Nederlandse land- en tuinbouwsector kan Nederland internationaal koploper worden in duurzame kringlooplandbouw.

Beleidskeuze 4.4

Unieke landschappelijke kwaliteiten worden versterkt en beschermd. Nieuwe ontwikkelingen in het landelijk gebied voegen landschapskwaliteit toe. Omgevingsbeleid wordt landbouwinclusief.

Landschapskwaliteit

Onze samenleving hecht grote waarde aan het Nederlandse landschap. Veel mensen wonen, werken en leven in dit landschap. Het geeft mensen identiteit en nodigt uit tot cultuurhistorische en ecologische beleving. Landschapskwaliteit is een zachte waarde, die moeilijk in geld is uit te drukken, maar wel van (economische) betekenis is. Er wordt soms onzorgvuldig met het landschap omgesprongen, ook al is dit doorgaans geen vooropgezette keuze. Vaak gebeurt het omdat een ontwikkeling vanuit een eenzijdig belang is ingestoken, er onvoldoende aandacht is geweest voor landschapskwaliteit en beperkt met bewoners of andere belanghebbenden uit de omgeving is overlegd.

Een goede indeling van het landelijk gebied is nodig om een vitaal platteland te behouden, waar het prettig is om te werken, wonen en recreëren. Zo moet voorkomen worden dat versnippering plaatsvindt door bedrijfsbeëindiging van landbouwbedrijven. Ook moeten we voorkomen dat ‘verloodsing’ en verrommeling plaatsvindt, of dat vruchtbare landbouwgronden of gebieden met hoge landschappelijke of natuurlijke waarden worden bebouwd of volgelegd worden met zonnepanelen. Uit het Klimaatakkoord, de voortgaande verstedelijking, de energietransitie en de heroriëntatie van de landbouw, vloeien grote ruimtelijke opgaven voort. Om deze met behoud van draagvlak te kunnen verwezenlijken, is een omgevingsbeleid nodig dat ervoor zorgt dat landschapskwaliteit volwaardig meeweegt bij de planning en uitvoering van projecten.

Rijksinzet op landschap

Het behouden en ontwikkelen van onze landschappen vraagt extra aandacht van het Rijk. De unieke cultuurhistorische, landschappelijke en natuurlijke kwaliteiten van onze Nederlandse landschappen worden bij ontwikkelingen in het landelijk gebied behouden en versterkt. Waar mogelijk voegen we nieuwe kwaliteiten toe, zoals rust en ontspanning, weidsheid, natuurlijkheid en identiteit van het landschap. Regionale partijen werken, waar dat nog niet is gebeurd, uit wat de gebiedsgerichte unieke landschappelijke kwaliteiten en onderliggende waarden zijn, en leggen deze vast in ruimtelijk beleid en regelgeving. Beoogd wordt om dit (indien nodig) vast te leggen in (getrapte) instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving[24]. Om de omgevingskwaliteit te vergroten moeten we alle belangrijke transities voor de fysieke leefomgeving zodanig vormgeven dat ze bijdragen aan de landschappelijke kwaliteit of nieuwe kwaliteiten toevoegen, bijvoorbeeld in de vorm van het combineren van natuur en waterberging en de aanleg van natuurlijke klimaatbuffers. Hiermee wordt invulling gegeven aan de afwegingsprincipes ‘Afwentelen wordt voorkomen’ en ‘Combineren van functies’.

Het Rijk richt zich in elk geval op de volgende landschappen: Kust, Waddezee, Groene Hart, Veluwe, IJsselmeer, Zuidwestelijke Delta, de Hollandse Waterlinies en de Nationale Parken. Samen met partners uit de genoemde gebieden zijn of worden kernkwaliteiten en waarden benoemd. Bestaande gebieden met een UNESCO-status hebben een internationaal herkende kwaliteit en zijn daardoor per definitie ook van nationale importantie. Het is denkbaar dat vanuit de NOVI op termijn ook andere landschappen worden aangeduid als zijnde van nationale importantie, zoals nieuwe gebieden met een UNESCO-status. Provincies hebben de mogelijkheid tot het aanwijzen van bijzondere landschappen, voor de versterking en de bescherming van landschappelijke kwaliteiten en waardevolle landschappen.

De Waddenzee. 

Het programma ONS (Ontwikkelen Nationale Strategie) Landschap[25] is opgenomen als programma in de Uitvoeringsagenda. Doel van deze aanpak is om samen met medeoverheden, maatschappelijke partners en de samenleving waardevolle landschappen in Nederland te beschermen en verder te ontwikkelen. Het programma kent een gebiedsgericht deel en een generiek deel die elkaar versterken.

Landschapsinclusief omgevingsbeleid

In het landschap komen alle transities samen en worden zichtbaar. Onze ambitie om de omgevingskwaliteit te vergroten moeten we waarmaken in de gebieden. Het is daarom van belang alle belangrijke transities voor de fysieke leefomgeving zodanig vorm te geven dat ze bijdragen aan de landschappelijke kwaliteit of nieuwe kwaliteiten toevoegen. De ook door Nederland ondertekende verklaring van Davos[26], roept op om maatschappelijke uitdagingen aan te grijpen om omgevingskwaliteit te vergroten of in elk geval te behouden. Daaronder valt ook behoud en versterking van cultureel erfgoed, dat als drager van de identiteit van gebieden fungeert. Door de huidige opgaven nadrukkelijk te verbinden aan een streven naar omgevingskwaliteit, krijgen ruimtelijke investeringen meer maatschappelijke betekenis. Dit vraagt van alle actoren, zowel overheden, maatschappelijke organisaties als burgers, om de veranderingen in het landschap met zorg voor de kwaliteit van dat landschap vorm te geven.

Dit betekent dat onder meer de transitie van de landbouw, de energietransitie, maar ook de invloed van economische functies op het landschap, zoals infrastructuur en 'verloodsing', en de woningbouwopgave met zorg en aandacht voor onze leefomgeving worden opgepakt. Deze transities, waarbij integraal werken en koppeling aan sociaal-maatschappelijke doelen van belang zijn, worden hieronder toegelicht.

Landbouw en landschap

Waar nu abrupte overgangen zijn tussen intensieve vormen van landbouw en veeteelt met een hoge milieubelasting aan de ene kant tegenover kwetsbare gebieden aan de andere kant, is het van belang om meer geleidelijke overgangen in het landelijk gebied aan te brengen. Ook in overgangsgebieden tussen stad en land zijn veel mogelijkheden om landschappelijke kwaliteiten te versterken en liggen kansen voor functiemenging en nieuwe verdienmodellen voor de landbouw op het gebied van onder meer recreatie, energievoorziening en natuurbeheer.

Het Rijk streeft er samen met haar partners naar om het circulair en natuurinclusief maken van de landbouw, op ook landschapsinclusieve wijze te laten plaatsvinden. In de Visie Landbouw, Natuur en Voedsel, kortweg Visie LNV: Waardevol en Verbonden[27] en het Realisatieplan[28] daarvoor is landschap benoemd als integraal onderdeel van deze transitie, waarop beleid en initiatieven worden afgestemd en worden beoordeeld.

Op dit moment wordt door de Europese Commissie gewerkt aan de voorbereiding van de nieuwe periode van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). De inzet van het Rijk is om, zoals ook in het realisatieplan van de visie LNV is opgenomen, in het nieuwe GLB het behoud en herstel van verscheidenheid aan landschapselementen te stimuleren door het belonen van aanleg en beheer als maatschappelijke dienst. Dit is in lijn met het advies hierover van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)[29].

Energie en landschap

De energietransitie wordt natuur- en landschapsinclusief vormgegeven. Dit vanuit de belangen van klimaat, maatschappelijk draagvlak, biodiversiteit, landschap en cultureel erfgoed. De voorkeur voor clustering van windenergie en de voorkeursvolgorde zon, zoals toegelicht in beleidskeuze 1.4, helpt het landelijk gebied en landschap te beschermen. Het is van belang dat bij het plaatsen van duurzame energie op land deze aansluit bij de kenmerken van het gebied. De uitwerking vindt plaats in de Regionale Energie Strategieën (RES’en). Samenwerking en afstemming tussen RES-gebieden is nodig om gebiedsoverstijgende afwenteling op het landschap te voorkomen. In het Groene Hart wordt bijvoorbeeld nauw samengewerkt met de zeven RES-trekkers, de drie provincies en het Nationaal Programma RES[30] aan gemeenschappelijke inrichtingsprincipes met het oog op zuinig, meervoudig ruimtegebruik. Dit biedt wellicht inspiratie voor andere gebieden die landschappelijk van belang zijn.

Economie en landschap

Landschap is een belangrijk onderdeel van het vestigingsklimaat, zowel voor de meer verstedelijkte gebieden als voor de landelijke regio’s. Voor een hoogwaardige kenniseconomie als de onze, is de bereikbaarheid en aantrekkelijkheid van het omringende landschap van groot belang in de concurrentie met andere landen. Een aantrekkelijke leefomgeving is tevens een randvoorwaarde voor toerisme. De aantrekkelijkheid van de leefomgeving is immers vaak de reden dat bezoekers naar een regio komen.

Een aantrekkelijk landschap maakt dat mensen daar willen wonen, werken en recreëren. Vrijkomende agrarische bebouwing kan bijvoorbeeld met provinciale ruimte-voor-ruimteregelingen omgevormd worden tot aantrekkelijke nieuwe woon- of werklocaties, waarbij de vrijkomende agrarische grond zo veel mogelijk kan worden ingezet voor een grotere grondgebondenheid van de omliggende agrarische bedrijven, of worden gebruikt voor agrarisch natuurbeheer. Rijk en regio’s werken samen uit hoe kan worden omgegaan met de opgave van agrarische leegstand en herbestemming in relatie tot het combineren van functies in het landelijke gebied, behoud en versterking van de leefbaarheid op het platteland en het voorkomen van verdere aantasting van het landschap. Dit wordt wordt verbonden met het Nationaal Programma Landelijk Gebied.

Clustering van bedrijvigheid op locaties bij knooppunten van infrastructuur is een belangrijke prioriteit. Het draagt onder andere bij aan agglomeratievoordelen, beter benutten van infrastructuur, ruimtelijke kwaliteit en behoud van waardevol landschap. Dit dient een nationaal belang, maar vraagt decentrale uitwerking. Bij inpassing moet rekening worden gehouden met de kwaliteit van het landschap. Een aaneenschakeling van grootschalige, eenvormige opslag- en distributiecentra langs rijkswegen moet zo veel mogelijk worden voorkomen. Ook het College van Rijksadviseurs heeft hier aandacht voor gevraagd[31]. Daarom zet het kabinet in op het concentreren van logistieke functies langs de (inter)nationale corridors en ontwikkelen van verdere concentratie op logistieke knooppunten langs deze corridors. Dit vanuit zowel het belang van landschappelijke kwaliteit en het beperken van mobiliteit, als het versterken van het logistieke systeem en onze economie. Zie verer kader Aanpak Concentreren van logistieke fucnties, beleidskeuze 2.7.

Woningbouw en landschap

Verstedelijking gaat om meer dan alleen woningbouw en infrastructuur. Het Rijk zet in op het binnenstedelijk bouwen van woningen, bedrijven en voorzieningen waar nodig; pas daarna is realisering aan de randen van verstedelijkt gebied aan de orde. In alle gevallen is het belangrijk dat dit gebeurt met oog voor ruimtelijke en landschappelijke kwaliteit. Tegelijkertijd is er behoefte om natuur en biodiversiteit dichter bij mensen te brengen. Zo kunnen groen in de stad en met zorg ontworpen stadsranden bijdragen aan een gevarieerder en rijker woon-werkklimaat. Hierover worden nadere afspraken gemaakt in de verstedelijkingsstrategieën.

De woningbouwopgave en de bossenstrategie[37] vormen gezamenlijk een kans. Door grootschalige herbebossing in de buurt van steden wordt CO₂ vastgelegd, de productie van duurzaam bouwmateriaal vergroot en krijgen burgers meer recreatiemogelijkheden. Het Rijk onderzoekt wat de bijdrage van grootschalige bouw in hout kan zijn.

 

---