Hoe gaan we de NOVI uitwerken en uitvoeren

Hoe gaan we de NOVI uitwerken en uitvoeren

De Omgevingswet geeft de instrumenten waarmee de NOVI doorwerking en uitwerking kan krijgen. Dit is – samen met andere ondersteunende middelen – weergegeven in de figuur De beleidscyclus NOVI. In de Uitvoeringsagenda NOVI werken wij op hoofdlijnen uit hoe de strategische beleidskeuzes van de omgevingsvisie concreet worden opgepakt, zodat duidelijkheid wordt geboden, onder andere over de inzet van juridische, financiële en andere instrumenten.

Voor het nationale beleid voor de fysieke leefomgeving wordt de beleidscyclus doorlopen, waarbij het Rijk beziet of aanpassingen van het beleid nodig zijn. Waar kan het integraler dan wel effectiever? Waar doen zich negatieve effecten voor? Waar is bijsturing nodig, ook op programmatisch niveau? Voor deze adaptieve cyclische aanpak is het essentieel dat er een goede wisselwerking is tussen de verschillende onderdelen van de beleidscyclus. Dit vraagt om een stevige processturing, zowel op de beleidscyclus zelf als op de interdepartementale afstemming.

met instrumenten (zwart) en ondersteunende middelen (blauw) Terugkoppeling Beleidsontwikkeling Beleidsdoorwerking Uitvoering NOVI Omgevingsvisie / omgevingswaarden Monitoring en evaluatie Instructieregels Toezicht en handhaving Programma’s Omgevingsvergunning/ projectbesluit Programmatische aanpak Algemene regels Samenwerkingsafspraken Omgevingsagenda’s Gebiedsagenda’s Grote Wateren Kennis Financiering NOVIgebieden Wet- en regelgeving Figuur: De beleidscyclus NOVI (MvT Omgevingswet) voor het Rijk met instrumenten (zwart) en ondersteunende middelen (blauw)
Figuur: De beleidscyclus NOVI (MvT Omgevingswet) voor het Rijk met instrumenten (zwart) en ondersteunende middelen (blauw) 

Uitvoeringsagenda


Om uitvoering te geven aan de richtinggevende uitspraken en de beleidskeuzes die zijn benoemd, is aan deze NOVI een Uitvoeringsagenda gekoppeld. Hierin staat aangegeven hoe de nationale belangen en de beleidskeuzes voor prioriteiten op een samenhangende manier worden uitgewerkt en gewaarborgd. De NOVI en deze Uitvoeringsagenda geven verder richting aan decentrale keuzes. Dat gebeurt met de instrumenten uit de Omgevingswet en de hierin vastgelegde sturende kaders. De NOVI geeft aan dat als voor de door- en uitwerking van een beleidskeuze aanvullende sturing nodig is, deze bij voorkeur plaatsvindt door gericht samen te werken en te faciliteren. Met wet- en regelgeving wordt aanvullend gestuurd als dat effectief en nodig is. Per prioriteit geven we in de Uitvoeringsagenda aan met welk arrangement en met welke mix van instrumenten beleidskeuzes worden uitgewerkt en uitgevoerd. Hierbij wordt aangegeven welke rol het Rijk en zijn uitvoeringsorganisaties (Rijkswaterstaat, Rijksvastgoedbedrijf, Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, Staatsbosbeheer, Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed) hierin hebben. De betrokken ministers dragen gezamenlijk verantwoordelijkheid voor deze Uitvoeringsagenda. De Uitvoeringsagenda is een groeidocument waaraan steeds onderdelen kunnen worden toegevoegd, terwijl tegelijkertijd wordt gewerkt aan uitvoering. De gebiedsgerichte uitvoering vindt interbestuurlijk plaats in Gebiedsagenda’s, programma’s en projecten.

Kwadrant 1: Beleidsontwikkeling

NOVI

De NOVI beschrijft de bestaande toestand en de gewenste ontwikkeling van de fysieke leefomgeving, geeft aan hoe nationale belangen worden gewaarborgd en geeft richting aan prioritaire opgaven. Tevens bevat de NOVI de hoofdlijnen over hoe deze worden uitgevoerd. De uitkomsten van de voor het NOVI opgestelde PlanMER geven inzicht in de onzekerheden, de kansen en risico’s van de verschillende opgaven en zijn een ‘0-meting’ die van belang is voor de periodieke monitoring van het concretiseren en realiseren van de opgaven. De NOVI is onderdeel van een permanent cyclisch proces. De NOVI kan indien nodig jaarlijks worden geactualiseerd. Niet elk jaar even grootschalig, maar er wordt wel steeds verkend of er nieuwe opgaven zijn die een geïntegreerde aanpak vragen. Op basis van de monitoring (tweejaarlijks) of de evaluatie (vierjaarlijks) zijn meer fundamentele wijzigingen mogelijk. De Uitvoeringsagenda, Samenwerkingsafspraken en Omgevingsagenda’s (zie later in dit hoofdstuk) zorgen voor de samenhang, instrumentering en programmering van de uitvoering van het beleid van de NOVI en provinciale en gemeentelijke omgevingsvisies.

Samenwerkingsafspraken NOVI

De NOVI is een nationale visie die zelfbindend is voor het Rijk, terwijl de uitdagingen in de fysieke leefomgeving vragen om een breed gedragen inzet van alle overheden. Daarom maken we Samenwerkingsafspraken met VNG, IPO en Unie van Waterschappen over de manier waarop overheden in de regio samenwerken en samen als één overheid werken aan de urgente opgaven en benodigde transities in de leefomgeving.

Betrokkenheid om gezamenlijk invulling te geven aan de ambities, doelen en beleidskeuzes uit de NOVI is daarbij uitgangspunt. De nationale, provinciale en gemeentelijke overheden, alsmede de waterschappen werken aan gezamenlijke opgaven met behulp van de in de NOVI genoemde afwegingsprincipes, voorkeursvolgordes en strategieën. Ook kijken de overheden of en hoe ze het instrumentarium efficiënt en in samenhang voor de urgente opgaven in kunnen zetten.

Wet- en regelgeving

De Omgevingswet benoemt niet alleen een omgevingsvisie. Ook instructieregels zijn een instrument voor de uitwerking van het rijksbeleid. Deze worden gebruikt om de doorwerking van het rijksbeleid waar nodig juridisch te waarborgen. De instructieregels van het Rijk zijn opgenomen in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Voordat de Omgevingswet in werking treedt, gelden de regels op basis van de Wro, waaronder het Besluit en de Regeling algemene regels ruimtelijke ordening (Barro en Rarro). Bezien zal worden op welke punten het wenselijk is de instructieregels aan te passen of aan te vullen, voortvloeiend uit de NOVI.

Kwadrant 2: Beleidsdoorwerking
 

Figuur: De nationale, provinciale en gemeentelijke overheden werken aan gezamenlijke opgaven en brengen hierbij hun eigen instrumenten in
Figuur: De nationale, provinciale en gemeentelijke overheden werken aan gezamenlijke opgaven en brengen hierbij hun eigen instrumenten in

Programma’s

Bij de beleidsdoorwerking van de NOVI spelen programma’s een belangrijke rol (zie MvT Omgevingswet pagina 114-123). Een programma bevat een uitwerking van het te voeren beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud van één of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving en maatregelen om omgevingswaarden of andere doelen voor de fysieke leefomgeving (zoals benoemd in de NOVI) te bereiken en daaraan te blijven voldoen. Overheden kunnen ook samen het initiatief nemen voor een (interbestuurlijk) programma.

De programma’s die voortvloeien uit de NOVI kunnen gericht zijn op specifieke thema’s dan wel op een gebied. Dit geldt ook voor programma’s die niet (of niet direct) uit de NOVI voortvloeien, maar daarmee wel een relatie hebben. Voor de programma’s die voortvloeien uit de NOVI, dragen de betrokken ministers gezamenlijke verantwoordelijkheid. Het trekkerschap ligt bij het eerstverantwoordelijke ministerie. De NOVI verandert de verantwoordelijkheden en taken van de verschillende bewindspersonen niet. Bij de programmatische aanpak en uitvoering worden de kansen en risico’s uit het PlanMER betrokken.

Betekenis overgangsrecht en overgangsbepalingen Omgevingswet/Invoeringswet

In de Uitvoeringsagenda van de NOVI worden nieuwe programma’s aangekondigd. Daarnaast zijn er bestaande beleidsdocumenten, die onder het huidige planstelsel tot stand zijn gekomen, zoals structuurvisies, nota’s en plannen. De Omgevingswet kent vier typen programma’s: vrijwillige, verplichte en voorwaardelijke programma’s en programma’s met een programmatische aanpak. In de Invoeringswet Omgevingswet is onder andere het overgangsrecht voor programma’s opgenomen. Dit is voor de verschillende typen programma’s verschillend.

In de Invoeringswet (artikel 4.11) is bepaald dat een niet-verplicht programma dat in overeenstemming met het oude recht tot stand is gekomen, gelijkgesteld wordt aan een programma als bedoeld in artikel 3.4 van de Omgevingswet, als aan drie voorwaarden is voldaan: het programma, het plan of de structuurvisie moet op of na 23 maart 2016 zijn ondertekend en moet voldoen aan de inhoudelijke en procedurele eisen van de Omgevingswet.

Als een structuurvisie, nota of een plan aan de voorwaarden voor een programma voldoet, behoudt het na inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn wettelijke status. Als een structuurvisie, nota of andere planfiguur niet aan de voorwaarden voor een programma onder de Omgevingswet voldoet, geldt geen overgangsrecht. Het zijn beleidsstukken die zelfbindend zijn en hun beleidsmatige werking behouden, tenzij in de NOVI anders is aangegeven. In de uitwerking van de nationale belangen zijn de strategische en relevante delen beschreven of is verwezen naar de nota’s en brieven die deze bevatten.

Verplichte programma’s onder Europees recht blijven gelden onder de Omgevingswet: zie bijvoorbeeld de artikelen 4.56 en 4.58 van de Invoeringswet, voor het Nationaal Waterplan 2016-2021 respectievelijk het Nationaal Waterbeheerplan 2016-2021.

Programma’s met een programmatische aanpak, zoals het voormalige Programma Aanpak Stikstof (PAS) en het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL), komen niet terug onder de Omgevingswet[1]. Vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet zijn decentrale bestuursorganen verantwoordelijk voor het vaststellen van een programma bij overschrijding van de omgevingswaarden voor de kwaliteit van de buitenlucht. Het overgangsrecht voor het PAS is geregeld in de Aanvullingswet Natuur Omgevingswet en het Aanvullingsbesluit Natuur.

Omgevingsagenda’s

De opgaven en prioriteiten die deze NOVI omschrijft zijn complex en ingrijpend. Het doel van de Omgevingsagenda is om als één overheid gezamenlijk gebiedsgericht uitwerking te geven aan de gedeelde ambities en opgaven zoals genoemd in visies en programma’s van Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. Het gaat hier om samenhangende gebiedsgerichte opgaven in de fysieke leefomgeving waar meerdere partijen elkaar nodig hebben in de uitvoering. Daarbij betrekken zij (initiatieven van) de samenleving en halen ze signalen op. De Omgevingsagenda’s vormen zo een schakel tussen omgevingsvisies en verschillende vaak sectorale dan wel thematische uitvoeringsprogramma’s. De inhoudelijke opgaven zijn leidend bij het bepalen van de interbestuurlijke aanpak. Bestuurlijke grenzen vormen geen belemmering voor de reikwijdte van gebiedsgerichte opgaven. Het landsdelige schaalniveau maakt het mogelijk de gemeentelijke en provinciale visies te koppelen aan de nationale visie en de uitvoering van gebiedsgerichte programma’s op het daarvoor geëigende schaalniveau op elkaar af te stemmen.

In de Omgevingsagenda’s worden grensoverschrijdende opgaven tussen provincies en met de buurlanden expliciet meegenomen. Daarmee leggen we verbinding tussen regio’s en waarborgen we samenhang op nationale schaal.

In Omgevingsagenda’s komen alle overheden tot meerjarig en robuust partnerschap. Overheden werken samen op basis van gelijkwaardigheid, ieder vanuit haar eigen rol en verantwoordelijkheid/bevoegdheid. Ze geven zo samen vorm aan complexe en samenhangende opgaven, stemmen besluiten af die worden genomen en leggen de basis voor op elkaar afgestemde investeringen als één overheid, met de samenleving. Op deze manier werken we als maatschappij gerichter en efficiënter en dat komt de uitvoeringskracht ten goede. Voor de gebiedsgerichte uitvoering van de NOVI worden Omgevingsagenda’s opgesteld voor de vijf landsdelen Noord (Groningen, Friesland, Drenthe), Oost (Gelderland, Overijssel), Zuid (Brabant, Limburg), Zuid-West (Zeeland, Zuid-Holland) en Noord-West (Noord-Holland, Flevoland, Utrecht).

Daar waar Omgevingsagenda’s het integratiekader zijn voor de fysieke opgaven op land richten de Gebiedsagenda’s Grote Wateren zich op het IJsselmeer, de Waddenzee en de Zuidwestelijke Delta. Daarnaast worden ook de Programma’s Noordzee 2022-2027 en Integraal Rivier Management opgesteld. Raakvlakken of grensoverschrijdende opgaven tussen deze wateren en land kunnen ook onderdeel uitmaken van de Omgevingsagenda. De Gebiedsagenda’s Grote Wateren zijn gelijkwaardig aan de Omgevingsagenda’s. Onderlinge afstemming tussen beide is essentieel.

Relatie met andere programma’s

De Omgevingsagenda’s creëren overzicht en brengen in beeld wat de gedeelde opgaven zijn en wat voor deze opgaven al loopt aan gebiedsgerichte programma’s zoals het Interbestuurlijk Programma Vitaal Platteland, Programma ONS Landschap, Meerjarenprogramma Infrastructuur, Mobiliteit en Transport (MIRT), de Woondeals met regionale verstedelijkingsstrategieën, Nationaal Programma Regionale Energie Strategie, Programma Energiehoofdstructuur en andere aanpakken zoals Regio Deals en het Programma Aardgasvrije Wijken. Als het Rijk NOVI-gebieden aanwijst, dan worden de daaruit vloeiende ‘Rijk-regio programma’s’ onderdeel van de Omgevingsagenda. Per landsdeel worden daarover afspraken gemaakt tussen Rijk en regionale overheden.

Werkwijze

We werken stapsgewijs toe naar brede, levende Omgevingsagenda’s die langjarig houvast bieden bij het volgen van de uitvoering en het zo nodig bijsturen daarin. Dit als onderdeel van de NOVI-cyclus. Overheden beginnen in ieder landsdeel met de aanpak van een aantal gebiedsgerichte opgaven, ontwikkelen daarvoor een gedeeld handelingsperspectief en maken bestuurlijke afspraken over een gezamenlijke aanpak. Ze rapporteren jaarlijks de voortgang. Om de twee jaar bezien overheden of daar nieuwe gebiedsgerichte opgaven aan worden toegevoegd. Bouwen aan proces en inhoud gaan zo hand in hand. Dit vormt een goede basis voor een Omgevingsagenda die betekenisvol en sturend is.

Financiering en instrumentarium

Deelnemende partijen zetten hun bevoegdheden, instrumenten, middelen en kennis en expertise zo in dat deze bijdragen aan de realisatie van de gedeelde opgaven. Onderdeel daarvan kan zijn het onderzoeken van en zo mogelijk afspraken maken over de mogelijkheden van bundeling en herprioritering van budgetten. Op deze manier kunnen ze vanuit een gezamenlijk langetermijnperspectief goed renderen. Waar dat aan de orde is kan voor opgaven een investeringsstrategie geformuleerd worden waarbij de diverse bijdragen van betrokkenen bij elkaar worden gebracht in de vorm van een zogeheten Regionale Investeringsagenda (RIA’s, koppelen aan de Omgevingsagenda’s; initiatief van de publiek-private NOVI-alliantie). Bestaande investeringsmiddelen, zoals het Infrastructuurfonds (wordt Mobiliteitsfonds), het Deltafonds en Fonds woningbouwimpuls blijven belangrijk bij bekostiging van meer sectorale opgaven. Daarnaast zal onderzocht worden op welke wijze Rijksvastgoed (rijksgebouwen en rijksgronden) ingezet kan worden. 

Kennis en leerproces

De Omgevingsagenda’s vragen van de overheden een ander manier van werken, volgens een nieuwe sturingsfilosofie, met grote transities als belangrijke opgaven. Overheden gaan zich de komende tijd deze nieuwe werkwijzen eigen maken, samen met maatschappelijke organisaties, bedrijven en bewoners. Het vormgeven van duurzame samenwerking tussen Rijk en regio over de fysieke leefomgeving is een gezamenlijk proces dat vraagt om blijvend leren en kennisdelen binnen en tussen landsdelen en op departementaal niveau. De jaarlijkse NOVI-conferentie is hiervoor een belangrijk moment. Kennis en leren maakt ook onderdeel uit van de Omgevingsagenda’s. Een levende agenda vraagt om blijvende inbreng van voldoende en juiste kennis. Te denken valt aan verdieping van inzicht in de staat van onderdelen van de leefomgeving van het gebied en onderzoek naar gezamenlijke kennisvragen. Dit doen wij samen met onder andere het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), de Rijksdienst Cultureel Erfgoed (RCE) en het College van Rijksadviseurs (CRa).

Governance

Besluitvorming over de Omgevingsagenda vindt plaats in een jaarlijks Bestuurlijk Overleg Leefomgeving. Aan dit overleg nemen bestuurders deel uit het fysieke domein van Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen. Ze betrekken op passende wijze hun volksvertegenwoordiging bij de vaststelling en voortgang. Betrokken ministers infomeren de Tweede Kamer jaarlijks over de voortgang. Zo is de democratische legitimatie gewaarborgd.

Participatie

Maatschappelijke organisaties, bedrijven, burgers en kennisinstellingen worden steeds betrokken bij de totstandkoming van omgevingsvisies en het vormgeven van programma’s en projecten. Hun aanvullende betrokkenheid bij de totstandkoming van de Omgevingsagenda is maatwerk per partner en landsdeel en zal per fase worden ingevuld.  We zorgen voor een goede informatievoorziening over het proces, voortgang en (tussen)resultaten van de Omgevingsagenda. Tevens geven we aan wat de mogelijkheden tot inbreng of deelname kan zijn. Tegelijkertijd staan we open voor vragen naar overheidsparticipatie bij initiatieven uit de samenleving. We beogen tot allianties met maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven te komen, waarbij we gezamenlijk werken aan de uitvoering van de adaptieve (deel)programma’s, onderdeel van de Omgevingsagenda’s.

In de Uitvoeringsagenda bij deze NOVI werken we de aanpak en stand van zaken van de verschillende Omgevingsagenda’s per landsdeel uit.

NOVI-gebieden

Er lopen reeds verschillende effectieve trajecten om voor gericht beleid tot keuzes en uitvoering te komen. Zoals het Nationaal Programma Groningen, de bereikbaarheidsprogramma’s voor de Metropoolregio’s Amsterdam, Utrecht en Rotterdam Den Haag, de Woondeals en het Interbestuurlijk Programma Vitaal Platteland. Voor een aantal omvangrijke transities die essentieel zijn voor de inrichting van Nederland, wil het kabinet stappen zetten. Dat was de aanleiding om in het ontwerp van de NOVI de zogeheten ‘NOVI-gebieden’ te introduceren.

Criteria bij het aanwijzen van een beperkt aantal NOVI-gebieden zijn:

  • er is sprake van grote integrale opgaven ofwel transities die essentieel zijn voor Nederland, waarbij samenwerking Rijk-regio en verder denken dan bestaande kaders noodzakelijk is;
  • de aanwijzing heeft toegevoegde waarde ten opzichte van de huidige inzet dan wel trajecten die Rijk en regio al samen oppakken, die waar mogelijk vereenvoudigen en niet onnodig daarmee dubbelen;
  • er is een duidelijke schakel naar (dan wel zicht op) concrete uitvoering;

Aandachtspunten daarbij zijn vanzelfsprekend:

  • een geografische balans over ons land;
  • aandacht voor alle prioriteiten uit de NOVI;
  • gerichtheid op brede welvaart;
  • en een langjarige betrokkenheid.

Het doel van een NOVI-gebied is dus het oppakken en verder brengen van (onderdelen van) grote en geïntegreerde (transitie)opgaven in de fysieke leefomgeving, die essentieel zijn voor het betreffende gebied én voor Nederland als geheel, waarbij de nationale belangen onmiskenbaar zijn op het terrein van verstedelijking, duurzame economie, energie/klimaat en/of landelijk gebied. Vanzelfsprekend zal een NOVI-gebied als dat is aangewezen, onderdeel gaan uitmaken van de Omgevingsagenda die voor het landsdeel wordt opgesteld waarin dit gebied ligt. Samen met reeds lopende programma’s ontstaat met deze en andere te ontwikkelen gebiedsuitwerkingen een uitvoeringspraktijk van Rijk en regio die past bij de opgaven die de NOVI aangeeft.

Voorlopige NOVI-gebieden

Op basis van de genoemde criteria en aandachtspunten en de genoemde voorbeelden in de ontwerp-NOVI en in de kamerbrief over nadere keuzes in het kader van de NOVI, hebben wij met medeoverheden verkend in welke NOVI-gebieden een gerichte aanvulling op de lopende trajecten nodig is om onze ambities waar te maken, zonder onnodig te dubbelen. Wij hebben acht voorlopige NOVI-gebieden aangewezen waarvoor wij met de regio’s een plan van aanpak zullen opstellen. Op basis hiervan zullen wij onze definitieve keuze maken voor het aanwijzen van NOVI-gebieden. De plannen worden gepresenteerd bij de eerste NOVI-conferentie. De voorlopige NOVI-gebieden zijn:

1. Transities van havengebieden in Rotterdam en Amsterdam

Deze zijn essentieel voor de economische kracht van onze twee grootste steden en voor de omslag naar een niet-fossiele, circulaire economie en de ruimte die daarvoor nodig is. De accenten van de mega-operaties in de twee gebieden zijn verschillend, maar het belang van beide gebieden en het slagen van de transities (en transformaties) zijn bij beide groot.

2. Transities landelijk gebied: De Peel en het Groene Hart

De intensieve veehouderij in De Peel en omgeving is van een omvang die zijn gelijke niet kent in de wereld. Tegelijk stelt ons dit voor enorme opgaven en is transitie nodig naar meer duurzaamheid, versterking van de natuur, milieu, luchtkwaliteit, leefbaarheid, stikstof, goede bereikbaarheid, dierenwelzijn en gezondheid voor alle inwoners van Noordoost-Brabant en Noord- en Midden-Limburg. Zo’n 'landelijke' opgave speelt ook in de veenweidegebieden in het algemeen en het Groene Hart in het bijzonder. De opgave is daar gericht op het beperken van bodemdaling, van CO2-uitstoot en het aanpassen van waterhuishouding, relatie stad-land, omgaan met nieuwe bebouwing, erfgoed en bereikbaarheid. Bovendien speelt hier grote druk op natuur, landschap en infrastructuur, tot uiting komend in bestaande en nieuwe bouwplannen voor bedrijventerreinen, loodsen en woningen.

3. Energie- en klimaattransities in relatie tot verstedelijking: Groningen en regio Zwolle

Groningen heeft ruimtelijk-fysieke opgaven voor de toekomst van grote nationale betekenis. De aanwijzing als voorlopig NOVI-gebied erkent de enorme opgave die in relatie tot de beëindiging van de aardgaswinning zichtbaar is geworden, ook voor wat betreft de fysieke leefomgeving en vanuit de lange-termijnvisie daarop.

Regio Zwolle heeft een flinke en dynamische verstedelijkingsopgave die in samenhang moet worden opgepakt met de regionale waterproblematiek en de opgave op het gebied van klimaat(adaptatie). De schaal van het NOVI-gebied kan bovendien een goede aanvulling zijn op de intussen toegekende Regio Deal voor de regio Zwolle, al liggen beide wel in elkaars verlengde.

4. Transities in een grensoverschrijdende context: Zuid-Limburg, de Zeeuwse havens en Zeeuws-Vlaamse kanaalzone

Zuid-Limburg heeft sociaaleconomische en fysieke opgaven die van betekenis zijn in een bijzondere grensoverschrijdende omgeving (met regio’s rond het Duitse Aken, het Waalse Luik en het Vlaamse Hasselt). De opgaven die te maken hebben met bereikbaarheid (drielandentrein), circulaire economie (Chemelot) en bevolkingsdaling (voormalige mijnstreek) zijn stuk voor stuk fors en vragen alle drie internationale afstemming en overleg. Een rijksrol is daarbij noodzakelijk.

Ook in de Zeeuwse havens Vlissingen en Terneuzen speelt nadrukkelijk een grensoverschrijdend karakter. Sterker: hier is een havenbedrijf waarin partijen van beide zijden van de grens vertegenwoordigd zijn. Die eerste stap vraagt om steun van het Rijk. De nieuwe sluis is daarvan een exponent, maar meer is denkbaar en ook wenselijk. Relatie met opgaven die bij bevolkingsdaling horen, maar ook bij het grensoverschrijdende woon-werkverkeer en de nauwe relaties met Oost- en West-Vlaanderen geven deze regio een eigen opgave die ook expliciet inzet vanuit het Rijk vraagt.

 

Instrumenten

Aan de NOVI-gebieden kunnen diverse instrumenten verbonden worden. Welke daadwerkelijk worden ingezet, kan verschillen van gebied tot gebied. Dit is afhankelijk van de precieze opgave en behoefte. Interne samenhang en afstemming op de inzet die reeds wordt gepleegd door Rijk en medeoverheden is bij deze extra inzet van groot belang. Er kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het inzetten van ontwerpend onderzoek, gebiedsbiografieën, de inzet van het College van Rijksadviseurs, het opzetten van Communities of Practice dan wel proeftuinen, om zo kennis te verwerven en te delen om de transities te begeleiden. Zo nodig bieden we extra ruimte in regels of kaders als deze de transities in de weg zitten. Maar ook het inzetten van boegbeelden, het inzetten van Rijksvastgoed, het versnellen van procedures, het aanwijzen van experimenteerruimte dan wel het coördineren van een integrale inzet van gelden behoren tot het instrumentenpalet van NOVI-gebieden.

Governance

In de NOVI-gebieden werken Rijk, provincies, gemeenten, waterschappen en maatschappelijke partijen samen aan nieuwe oplossingen voor complexe opgaven in de fysieke leefomgeving, daarbij voortbouwend op lopende Rijk-regio-samenwerking in het gebied. Per NOVI-gebied wordt een gezamenlijk Rijk-regioprogramma opgezet. Hierbij wordt gewerkt met een bestuurlijk duo van gezaghebbende Rijk- en regiobestuurders. Op rijksniveau is de meest betrokken minister een aanspreekpunt voor bestuurders in het gebied. Zo nodig zorgt deze minister voor het instellen van een ministeriële regiegroep. Per gebied is er ook een gebiedsambassadeur die vanuit de maatschappelijke partijen aansluit bij de bestuurlijke regiegroep.

Rijksrol

De rijksrol in de NOVI-gebieden is afhankelijk van de opgaven in het desbetreffende gebied. De rol kan zowel samenwerkend en faciliterend, als sturend en kaderstellend zijn. Samenwerkend en faciliterend kan bijvoorbeeld inhouden dat het Rijk allianties bij elkaar brengt en zorgt voor opgavegerichte (tijdige) interdepartementale samenwerking en afstemming, maar ook let op de samenhang met omliggende gebieden en of (nationale) opgaven, bijvoorbeeld met behulp van het Rad van de Leefomgeving dat is gebruikt bij het PlanMER. Als het nationale belang niet alleen door samenwerken en faciliteren effectief kan worden opgepakt, kan de rol van het Rijk ook meer sturend en kaderstellend zijn. Bij transities van nationaal belang en strijdige ruimteclaims waarbij de overheden er gezamenlijk niet uitkomen, kan het Rijk – op basis van een integrale afweging – zorgen voor keuzes tussen strijdige belangen en voorwaarden stellen aan de inrichting van de fysieke leefomgeving.

Samenhang met lopende projecten en programma’s

Essentieel is dat de NOVI-gebieden de bestuurlijke drukte niet vergroten, maar de samenwerking juist vormgeven, verbeteren, stroomlijnen en daarmee bijdragen aan resultaten. Dat betekent dat bijvoorbeeld de relatie duidelijk moet worden met de bereikbaarheidsprogramma’s, de woningbouwimpuls dan wel Woondeals, Regio Deals, verstedelijkingsstrategieën, de RES’en, de Interbestuurlijke Programma’s, Erfgoed Deal-projecten, de Gebiedsagenda’s Grote Wateren, uitwerking van het Deltaprogramma en verschillende lopende MIRT-projecten.

Specifieke toevoegingen aan deze lopende trajecten zijn denkbaar. Ook is denkbaar dat zo’n traject geheel of gedeeltelijk de status van NOVI-gebied krijgt. De toekenning van de status NOVI-gebied kan de politiek-bestuurlijke aandacht en zichtbaarheid vergroten, maar ook anderszins meerwaarde hebben of krijgen. Voor de status wordt toegekend, zal expliciet helder moeten worden gemaakt hoe dit meerwaarde oplevert en hoe de aansturing het beste kan worden vormgegeven, zonder onnodig te tornen aan de bestaande bestuurlijke afspraken en zonder de ’bestuurlijke drukte’ te vergroten. In de Uitvoeringsagenda bij deze NOVI werken we de aanpak van de NOVI-gebieden verder uit. Belangrijk is dat, waar nodig, nauw wordt afgestemd met lopende programma’s, zonder de verantwoordelijkheden voor de verschillende programma’s te veranderen. De status NOVI-gebied geeft extra zichtbaarheid aan de gezamenlijk inspanningen, resultaten en knelpunten. Hiermee geven we als één overheid concreet uitvoering aan de NOVI. Als onderdeel van de permanente NOVI-cyclus kunnen eventueel nieuwe gebieden worden toegevoegd of kan de aanpak beëindigd worden als gewenste resultaten zijn behaald.

De meerwaarde van ontwerpend onderzoek; Stad van de toekomst (2019)

Kwadrant 3: Uitvoering
 

Omgevingswet

De Omgevingswet kent verschillende instrumenten voor de uitvoering, waaronder de instructieregels in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), de algemene rijksregels in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), programma's, het projectbesluit en de omgevingsvergunning. Voor die onderdelen van het beleid waar het Rijk zelf de uitvoering ter hand neemt, wordt vooral het instrument projectbesluit gehanteerd. In zijn rol van bevoegd gezag zal het Rijk de NOVI betrekken bij besluiten over omgevingsvergunningen.

Bekostiging

Niet alleen omgevingsruimte, maar ook geld is schaars. Uitvoering van de NOVI betekent het gestand doen van ruimtelijke keuzes. Daar kunnen investeringen van diverse partijen bij horen. Zo hebben wij voor de urgente woningbouwopgave met een woningbouwimpuls € 1 miljard beschikbaar gesteld voor ontwikkeling van locaties en gebieden.

Het kernidee van de NOVI is dat betere, meer geïntegreerde ruimtelijke keuzes leiden tot bredere welvaart. Dat betekent ten eerste dat investeringen moeten renderen, anders kunnen we die investeringen beter achterwege laten. Onderzocht wordt hoe investeringen meer gedragen kunnen gaan worden door die partijen die de baten zullen genieten (profijtbeginsel) en door die partijen die verantwoordelijk zijn voor negatieve externe effecten (het ‘de-vervuiler-betaalt’-principe). Voor overheden geldt dat kosten en investeringen ingepast moeten worden binnen de budgetten die daarvoor op het moment van besluitvorming beschikbaar zijn. Dat geldt ook als maatregelen in de fiscale sfeer op tafel komen te liggen; zowel de Rijksoverheid als de medeoverheden hanteren beheersinstrumenten voor lastendruk, waarbinnen ook maatregelen voortvloeiend uit de NOVI ingepast zullen moeten worden. Mede met behulp van deze instrumenten kunnen diegenen die profijt hebben van ruimtelijke keuzes bijdragen aan de compensatie van benadeelden van die keuzes. Wel speelt hier het verdelingsvraagstuk: de politieke keuze of burgers en bedrijven die meer of minder ruimtelijke mogelijkheden krijgen daarvoor moeten betalen of gecompenseerd worden en zo ja in welke mate. Ook dit verdelingsvraagstuk zal beantwoord moeten worden binnen de budgettaire kaders die daar op het moment van besluitvorming beschikbaar voor zijn.

Bekostiging is nu vooral gekoppeld aan (sectorale) programma’s en projecten en wordt ingezet in de vorm van subsidies of via specifieke fondsen. De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) adviseerde om in de mobiliteitswereld na te denken over verruiming van de toepassingsmogelijkheden voor de integrale ruimtelijk-fysieke opgaven[3]. Met onder andere de omvorming van het Infrastructuurfonds naar een Mobiliteitsfonds – van modaliteit naar mobiliteit – beoogt het kabinet maatregelen gericht op de bereikbaarheid van Nederland te faciliteren. Zo worden onder andere de schotten tussen de modaliteiten losgelaten en bestaat er expliciet ruimte om slimme maatregelen te bekostigen. Het kabinet acht het mogelijk om vanaf 2030, zoals de Rli eerder had geadviseerd, dit advies in praktijk te brengen. Ook onderzoekt het kabinet op welke wijze gebiedsgerichte investeringen, in onder andere infrastructuur, op alternatieve wijze bekostigd kunnen worden. Dit doet het kabinet onder andere met de vier grote gemeenten in de bereikbaarheidsprogramma’s en specifieke praktijkstudies. Tevens is een studiegroep naar alternatieve bekostiging van Ruimtelijke Gebiedsontwikkeling ingesteld. Deze heeft voorstellen gedaan voor gebruik van huidige en nieuwe instrumenten waarmee baten van investeringen in gebiedsontwikkeling en infrastructuur, beter kunnen worden benut. Dit vanuit de gedachte van een bredere kosten-batenanalyse en waardecreatie. Bij waterveiligheidsprojecten kunnen decentrale overheden al investeren in meekoppelkansen en gebiedsontwikkelingen die bijdragen aan de ruimtelijke ontwikkeling en de ruimtelijke kwaliteit van het betreffende gebied.

Kennis

De NOVI geeft een langetermijnvisie op de toekomst van Nederland. De wereld is continu in beweging en onze kennis over de toekomst is beperkt. Het regelmatig verkennen van ontwikkelingen en opgaven blijft nodig om onze visie actueel te houden. Wat nu effectief beleid is, kan door veranderende omstandigheden zijn werking verliezen. Nieuwe en andere maatregelen kunnen nodig zijn om de beleidsdoelstellingen te realiseren. Om te komen tot een daadwerkelijke cyclische NOVI is het daarom van belang om periodiek de ontwikkelingen en de maatregelen tegen het licht te houden en het beleid zo nodig bij te sturen. Hiervoor zijn verschillende soorten kennis nodig: over nieuwe ontwikkelingen met invloed op de fysieke leefomgeving, kennis over succes en faalfactoren bij de effectieve uitvoering van het beleid, over de mate waarin we doelen bereiken en kennis over de werking van de instrumenten van het stelsel.

Een goede organisatie van het lerend vermogen en een kennisinfrastructuur zijn daarbij essentieel. Zo kunnen alle betrokken overheden en partijen leren van hun ervaringen en tegelijkertijd hun inspanningen verantwoorden. De aanpak van de opgaven en de snelle technologische ontwikkelingen vragen daarnaast om de ontwikkeling van nieuwe kennis (bijvoorbeeld vanwege het proces van regionalisering), goede toegang tot en systematisch gebruik van informatie en toepassing van de verworven kennis en vaardigheden op alle niveaus. In de Uitvoeringsagenda bij de NOVI schetsen we elementen van een NOVI kennis- en innovatieprogramma. We richten een NOVI-denktank in. Hier wordt tweemaal per jaar de voortgang, governance en nieuwe ontwikkelingen in de leefomgeving in relatie tot de uitvoering van de NOVI besproken.

Kwadrant 4: Terugkoppeling
 

Voor de permanent cyclische aanpak is het essentieel dat er een goede wisselwerking is tussen beleidsontwikkeling, beleidsdoorwerking, uitvoering en doelbereik. Dit betekent dat er ook een terugkoppeling moet zijn over de behaalde resultaten. Deze terugkoppeling vindt plaats vanuit het toezicht en de handhaving en vanuit de monitoring en evaluatie.

Toezicht en handhaving

De NOVI benoemt de nationale belangen en doelstellingen waarop de nationale overheid zich richt. Om deze nationale belangen en doelstellingen te realiseren heeft het Rijk verschillende instrumenten tot zijn beschikking. Eén van deze instrumenten om de nationale doelstellingen te realiseren en te voldoen aan internationale verplichtingen is wet- en regelgeving. In dat kader zijn er regels waaraan burgers en bedrijven zich moeten houden als ze activiteiten uitvoeren en (instructie)regels met inhoudelijke normen voor gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk waar deze bestuurslagen zich aan moeten houden bij de uitvoering van hun overheidstaken.

Vergunningverlening, toezicht op en handhaving van de regels die gelden voor burgers en bedrijven is veelal belegd bij decentrale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen). Voor toezicht op de naleving en eventueel de handhaving van deze regels hebben overheden verschillende instrumenten. Bijvoorbeeld een waarschuwing, last onder dwangsom, last onder bestuursdwang, bestuurlijke boete, bestuurlijke strafbeschikking, intrekken van een vergunning en ten slotte het opmaken van proces-verbaal.

Daarnaast geeft het Rijk soms regels voor de uitvoering van taken door decentrale overheden (bijvoorbeeld instructieregels) met het oog op het realiseren van de nationale doelstellingen in de fysieke leefomgeving of om het voldoen aan internationale verplichtingen. Het toezicht op de uitvoering van deze regels door uitvoering van taken op het terrein van het fysieke domein door decentrale overheden gebeurt door de nabijgelegen hogere bestuurslaag. Provincies houden dan (interbestuurlijk) toezicht op taakuitvoering door gemeenten als het gaat om de uitvoering van taken in het fysieke domein (onder andere milieu, bouwen, constructieve veiligheid, huisvesting en monumenten). Het Rijk houdt in het fysieke domein toezicht op de taakuitvoering door provincies. Rijk en provincies kunnen ingrijpen met het instrumentarium dat de Gemeentewet en de Provinciewet biedt. Dat zijn: indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing als een decentrale overheid een medebewindstaak niet of niet naar behoren uitvoert en schorsing en vernietiging door de Kroon wanneer een besluit in strijd is met het algemeen belang of met het recht.

Toetsing achteraf

De meeste toetsingen zullen in het nieuwe stelsel achteraf plaatsvinden. Als blijkt dat de in het Besluit kwaliteit leefomgeving gestelde omgevingswaarden niet worden gehaald, zal een verplicht programma worden ingezet, conform de Omgevingswet.

Monitoring en evalutie
 

Lerend programma

Voor een adaptieve NOVI is het nodig om de vinger aan de pols te houden bij de voortgang van de uitvoering van de NOVI, zicht te houden op de feitelijke ontwikkelingen en de stand van zaken van transitieprocessen, en een goede basis te ontwikkelen voor externe verantwoording. Dit vraagt om een op leren gericht monitoring- en evaluatieprogramma.

Monitor fysieke leefomgeving: Monitor NOVI

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) zal de bestaande tweejaarlijkse monitor van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR)[4] omvormen tot een monitor voor de gehele fysieke leefomgeving zoals beschreven in de NOVI. Om de voortgang met de gewenste aansluiting op de provinciale en gemeentelijke omgevingsvisies en de gebiedsgerichte aanpak mogelijk te maken, zal de monitor uitkomsten – indien mogelijk en relevant – ook op regionaal niveau publiceren, opdat aansluiting met decentrale monitoring mogelijk wordt.

De Monitor NOVI  is een effectmonitor die de ontwikkelingen ten aanzien van de nationale belangen en prioriteiten in beeld brengt. Voor het in beeld brengen van de verschillende transitieprocessen wordt aangesloten bij de daarvoor ontwikkelde sectorale monitors. In de monitor komen ook de in het PlanMER als kwetsbaar aangemerkte aspecten in de fysieke leefomgeving aan bod. De door het College van Rijksadviseurs voorgestelde monitor voor de veranderingen in het landschap[5] wordt in de monitor NOVI zo veel mogelijk meegenomen. Het PBL zal de geconstateerde ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving duiden en hierover adviseren. De Monitor NOVI geldt ook als de monitor van het doel- en effectbereik van de maatschappelijke doelstellingen van de Omgevingswet en zal aan de Tweede Kamer worden toegezonden.

Beleidsevaluatie NOVI

Naast het monitoren van de voortgang van het beleid uit de NOVI zullen we de werking van de NOVI regelmatig evalueren. Deze beleidsevaluatie is gericht op het verbeteren van de werking van de NOVI en zal eens in de vier jaar plaatsvinden. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zal deze evaluatie in samenwerking met de betrokken collega’s uitvoeren.

Verantwoording

Op basis van monitoring en evaluatie wordt jaarlijks verantwoording afgelegd aan de Tweede Kamer en kunnen eventuele aanpassingen in de visie en uitvoering worden gedaan.


[1] Hiervoor is het Schone Lucht Akkoord (SLA) in de plaats gekomen.
[2] BNA onderzoek, De stad van de toekomst. Tien ontwerpvisies voor vijf locaties. Verbeelding voor een vierkante kilometer stad. Amsterdam 2019.
[3] Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli), Van B naar Anders. Investeren in mobiliteit voor de toekomst, Den Haag 2018.
[4] Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR): Nederland concurrerend, bereikbaar, leefbaar en veilig, Den Haag 2012.
[5] College van Rijksadviseurs (CRa), Monitor Landschap: naar een landsdekkend systeem, Den Haag 2018.

Cookie-instellingen